L'intégration économique, le droit du travail et la sécurité sociale dans les Amériques

Viña del Mar, Chili, les 14 et 15 avril 1998

 

LA PROBLÉMATIQUE DU TRAVAIL

DANS LES PROCESSUS D'INTEGRATION :

LE CAS DU PACTE ANDIN

 

Mario Pasco Cosmopolis
Professeur de droit du travail
Université catholique du Pérou
 
 

1. LE SENS D'UN PROCESSUS D'INTÉGRATION.

Les objectifs d'un processus d'intégration, tels que définis par M. Luis Aparicio-Valdez (1), sont les suivants : a) accroître les relations économiques et commerciales entre les pays signataires de l'accord moyennant l'exemption réciproque totale des droits de douane et des restrictions aux importations ; b) augmenter et diversifier le commerce entre les pays signataires ; c) coordonner et ajouter un complément aux activités économiques, particulièrement dans la production de biens et services ; d) stimuler les investissements et e) faciliter la création et le fonctionnement d'entreprises binationales ou multinationales dans la région.

On peut se rendre facilement compte que ces objectifs sont de nature économique et portent peu d'intérêt pour les aspects sociaux. Cependant, il est utile de mentionner que, dans les principaux processus d'intégration, la dimension sociale devient de plus en plus importante. Au début, cette dimension était absente ou elle n'était que le reflet de l'aspect économique.

M. Aparicio (Aparicio-Valdez, Luis : Sistema Andino de Integración : Presente y Futuro, Ed. Aele, Lima 1996, p.2-3), en parlant des questions de travail, signale que les accords d'intégration peuvent hausser les niveaux d'emploi ainsi que les salaires comme conséquence de la croissance de l'économie. Aussi, l'augmentation des déplacements de personnes rend nécessaire la coordination des différents régimes de sécurité sociale.

Ainsi, les gens qui émigrent vers d'autres pays ne seront pas désavantagés en matière de santé et de pensions. D'autres répercussions importantes de ces processus d'intégration sont reliées à la formation professionnelle nécessitée par les nouveaux emplois générés par de tels processus, à l'égalité entre travailleurs nationaux et étrangers et à la non discrimination.
 

2. LE PACTE ANDIN : SES INSTRUMENTS.

L'Accord de Cartagena (Colombie), créant le Pacte andin, a été signé le 26 mai 1969. Un de ses principaux buts est l'harmonisation des politiques économiques et sociales.

L'examen des question de travail dans le processus d'intégration inclut, au moins, ces deux aspects importants :

Dans la recherche des objectifs sociaux, le Pacte andin a adopté divers instruments, tels que l'Entente Andrés Bello sur l'éducation, la culture et la science ; l'Entente Hipólito Unanue en matière de santé, et la Déclaration de Quito (avril 1973) dans le domaine du travail. La première conférence des ministres du travail a mis l'accent sur les aspects sociaux de l'intégration. C'est ainsi que l'Entente Simón Rodríguez sur l'intégration sociale et sur le travail fut signée à Caracas le 26 octobre 1973, créant officiellement la Conférence des ministres du travail, l'Instrument andin de sécurité sociale et l'Instrument andin sur les migrations de travailleurs.
 

3. BILAN RÉEL

Le processus d'intégration des pays andins a connu des progrès et des reculs, des lumières et des ombres. Il a été appuyé vigoureusement par certains gouvernements et soutenu tièdement par d'autres. Ce processus a récemment été l'objet d'un refroidissement de la part du gouvernement du Pérou et le Chili s'en est retiré il y a quelques années.
 

En ce qui a trait au travail, les Ententes et les Instruments adoptés ont une force plutôt lyrique que réelle et authentique. C'est un fait que les échanges commerciaux entre les pays andins ont augmenté. On peut remarquer, cependant, l'absence d'un processus d'unification des politiques et des économies visant à rapprocher les peuples et à dépasser les chauvinismes, les rivalités, les antagonismes et les méfiances. Il faut détruire les inimitiés et projeter, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur, l'image d'un bloc unitaire, monolithique, capable de contrecarrer l'hégémonie des pays plus avancés.

Malheureusement, le Pacte andin manque d'une volonté commune ferme. Ses instruments, notamment au niveau de la coopération en matière de travail, ne constituent que de beaux poèmes d'amour et de bonnes intentions. Mais ils ne sont pas appliqués.
 

4. L'HARMONISATION DES POLITIQUES EN MATIÈRE DE TRAVAIL

Un des postulats de l'intégration en matière de travail est l'harmonisation des politiques, ce qui présuppose le rapprochement des législations.

Ce rapprochement pourrait être le résultat d'une concertation préalable - soit une définition commune des lignes et des tendances - ou être le résultat d'une tendance commune exogène, sans concertation, c'est-à-dire le produit d'une évolution législative causée par une influence externe, qui ne provient pas du groupe lui-même. Il est intéressant de comparer les orientations que prennent actuellement les processus de réforme des lois du travail au niveau sous régional pour vérifier s'ils s'acheminent vers une convergence ou si, par contre, ils s'éloignent.

Certaines conclusions pourraient être tirées de cette analyse, comme de savoir :

    b) Si l'harmonisation ou, du moins, le rapprochement de ces législations est viable.
Nous mettrons l'accent, par conséquent, sur l'analyse des orientations récentes des législations des pays andins dans deux secteurs importants en matière de travail : les normes protégeant les salariés et l'évolution de la sécurité sociale.
 

Nous n'examinerons pas le domaine des rapports collectifs ni leurs institutions (liberté syndicale, négociation collective, grève), car ils opèrent dans un cadre où la législation est moins importante que les acteurs eux-mêmes, soit les syndicats et les organisations patronales. Pour cette raison, il est difficile, voire inutile, d'en dégager les tendances.
 

5. LES TENDANCES DANS LES PAYS ANDINS

En examinant la situation des pays andins, on remarque que le rapprochement des législations n'est pas le résultat, à un certain degré, d'un effort consensuel ou concerté. Il est plutôt le fruit de la présence d'une pensée économique commune et non pas d'une politique intégrationniste.

Dans les cinq pays andins, au cours des dix dernières années, notamment entre 1990 et 1995, de profonds changements se sont produits dans leurs législations du travail. Dans quatre de ces pays - Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou - la tendance à été à une plus grande flexibilité : réduction des niveaux de protection, augmentation des pouvoirs de l'employeur, limitation de l'intervention de l'État. Au Vénézuéla, le cinquième pays membre, la Loi Organique du Travail (LOT), en vigueur depuis le 1er mai 1995, suit une ligne modérément inverse. Cette ligne a néanmoins subi un changement avec l'adoption, par voie de concertation sociale, de l'Accord tripartite sur la sécurité sociale intégrale et la politique salariale (17-3-97), ratifié par la Loi de réforme de la LOT (16-6-97).
 

6. OBJECTIF CENTRAL DE NOTRE EXPOSÉ

Nous avons dit que le but principal de cet exposé est l'examen de la législation en matière de rapports individuels de travail et de sécurité sociale. Maintenant, nous examinerons les sujets suivants : les rémunérations, les prestations de chômage, les compensations pour les années de travail et les prestations sociales en Colombie, au Pérou et au Vénézuéla, la stabilité dans l'emploi et les modifications aux systèmes de pensions.
 

7. LA REFORME DES LOIS DU TRAVAIL EN CE QUI CONCERNE LES DROITS DES SALARIÉS

Les amendements législatifs en ce qui concerne les droits des salariés touchent, sans exception, tous les aspects essentiels du contrat de travail : naissance, vie, vicissitudes et terminaison ; la période de probation ; la journée de travail et les pauses payées ; la rémunération ; le jus variandi ; le congédiement ; la stabilité dans l'emploi et, en général, l'extinction de la relation de travail.

Voici les principaux changements :

    7.1 Naissance du contrat : période de probation
En Colombie, la loi prévoit les contrats de travail à durée déterminée de plus d'un an et leur prolongation pour des périodes égales, jusqu'à trois fois. Auparavant, ces contrats étaient prohibés par le Code substantif du travail. La période de probation - requise seulement lors du premier contrat - ne peut excéder un cinquième de la durée stipulée du contrat.

En Équateur, afin de promouvoir les activités liées à la  maquila, la période de probation a été prolongée à 90 jours. Au Pérou, la période de probation unique et universelle de 90 jours peut maintenant être prolongée conventionnellement à six mois s'il s'agit de personnel qualifié et jusqu'à un an s'il s'agit de personnel de direction.

    7.2 Modalités contractuelles
En Bolivie, le Décret 21060 prévoit la libre concertation et rescision du contrat de travail. En Équateur, l'ouverture aux compagnies de  maquila  a débouché sur une très large autorisation aux employeurs de procéder à des contrats temporaires. Ces contrats sont sujets à la durée du contrat de la ´ maquiladora ª. Aussi, sont autorisés d'une façon très large les contrats éventuels, occasionnels et saisonniers.

Au Pérou, la Loi de promotion de l'emploi a largement ouvert les portes à diverses modalités de contrat de travail. Les caractéristiques de ces contrats sont les suivantes :

a) Contrat temporaire

 
b) Contrat de nature accidentelle c) Contrat d'ouvrage ou de services L'article 14 du Décret suprême 21379 de Bolivie prévoit le paiement des heures supplémentaires seulement après 48 heures de travail dans une semaine, sans tenir compte de la journée régulière en vigueur dans l'entreprise.

En Colombie, les équipes de travail successives, mais sans solution de continuité, ne doivent pas dépasser 6 heures par jour ni 38 heures par semaine. Dans de tels cas, les primes ne sont pas versées pour le travail de nuit ou effectué le dimanche ou un jour de fête. De plus, le travail fait les jours de repos obligatoire peut être compensé en argent ou, alternativement, avec un autre jour de repos rémunéré.

La loi péruvienne autorise l'employeur à augmenter la journée régulière de travail de 8 heures par jour ou 48 heures par semaine, à la condition de payer le temps supplémentaire au prorata du salaire, sans droit à une rémunération majorée. La loi permet également l'établissement de journées de travail atypiques ou cumulatives dans lesquelles le surtemps est compensé avec un repos proportionnel, également cumulatif, pris en un ou plusieurs jours.
 

    7.4 Rémunération
La loi colombienne définit la notion de salaire comme une ´ contre-prestation du service ª, en excluant les gains, les bénéfices et les avantages qui, selon les parties, ne revêtent pas un tel caractère. En particulier, ne sont pas compris les repas, le logement, les vêtements, les bonis de vacances ou de Noël non prévus dans la loi et les salaires en espèces.

La loi péruvienne contient une vaste énumération des primes et des allocations payables au-dessus du salaire normal, à savoir : les primes extraordinaires ; la participation aux profits ; le coût ou valeur des conditions de travail ; le panier de Noël ou des paniers similaires ; le coût de déplacement à la condition qu'il soit relatif à la présence au travail et qu'il soit raisonnable ; l'allocation scolaire annuelle ou d'anniversaire et autres similaires ; les allocations de mariage, de naissance d'un enfant , de décès et celles de nature similaire ; les biens donnés par l'entreprise à ses travailleurs, de sa propre production, en quantité raisonnable, pour la consommation directe du travailleur et de sa famille ; tous les montants accordés au travailleur pour l'exécution de son travail ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, tels que les dépenses de représentation, de mobilité, de viatique, de vêtements et, en général, tout autre montant raisonnable destiné à ces fins et qui ne constituent pas un bénéfice ou un avantage patrimonial pour le travailleur, ainsi que la collation qui n'est pas un repas principal.

De plus, les jeunes qui reçoivent une formation professionnelle ou font un stage pré-professionnel ne sont pas liés par un contrat de travail et leur compensation ne constitue pas un salaire.
 

Au Vénezuéla le concept de salaire avait subi des distorsions afin d'échapper aux rigueurs desdites  prestations sociales. En modifiant la définition de ces prestations, la notion de salaire a été rétablie ; il comprend toute rémunération perçue par le travailleur à l'occasion de sa prestation de travail. Lesdites ´ rémunérations non salariales ª ont été ainsi supprimées.

    LA RÉMUNÉRATION INTÉGRALE
Une notion innovatrice a été introduite par la Loi 50 de la Colombie, soit celle de ´ salaire intégral ª. En plus de rémunérer le travail régulier, le salaire compense à l'avance la valeur des prestations, des avantages et des bénéfices tels que ceux relatifs au travail de nuit, au travail supplémentaire, à celui effectué les dimanches ou les jours fériés, et les primes et allocations en espèces, à l'exception des vacances.

Quelque chose de très similaire a été adopté après par la législation péruvienne sous le concept de ´ rémunération intégrale ª, qui peut inclure tous les bénéfices et prestations ou certains d'entre eux, selon entente entre les parties, avec la seule exclusion de la participation aux profits.

Ces ententes de rémunération intégrale sont valides en Colombie dans les cas de contrats qui prévoient un salaire régulier supérieur au minimum légal et, au Pérou, dans les cas ou ces contrats dépassent deux unités d'impôts, soit environ $1,800 $ US par mois.

Ces mesures audacieuses avaient été annoncées par la loi bolivienne appelée ´ consolidation salariale ª. En vertu de cette loi, sont intégrés au salaire de base tous les bonis préexistants reliés à toute forme de rémunération, indépendamment de leur origine, mais à l'exception des bonis d'ancienneté et de production, ainsi que les bonis de zone, de frontière ou de région.

L'Équateur a également statué que la rémunération versée dans les zones franches doit inclure la partie proportionnelle de tous les bénéfices prévus dans la loi.
 

La sécurité d'emploi, probablement l'institution paradigmatique du droit du travail ultra-protecteur, a été l'objet de nombreuses surprises dans les pays andins. Dans les années 70, dans tous ces pays, avec une intensité variée, le licenciement a subi plusieurs modifications, en renforçant le droit du travailleur de ne pas être privé de son emploi sans une juste cause prévue dans la loi. Ce droit était complété par la faculté d'exiger la réinstallation dans le même poste de travail, avec versement du salaire perdu.

La première rupture s'est produite en Bolivie où le Décret 21060, en plus de permettre la liberté d'embauche et de licenciement, a introduit le concept de relocalisation  qui n'était que la reconnaissance de la faculté de l'employeur de procéder à un congédiement sans une cause juste.

En Colombie, tout en respectant les droits acquis, la notion de retraite a été éliminée, à savoir la sanction qui s'appliquait aux employeurs qui congédiaient, sans une juste cause, des employés dont l'ancienneté dépassait les 10 années de service.

La Loi 113, qui a amendé le Code du travail équatorien, a modifié les indemnités pour congédiement intempestif.

Le Pérou, qui possédait le régime le plus sévère au niveau régional, et probablement au niveau mondial, s'est rendu à l'autre extrême, en passant d'un système de quasi-propriété de l'emploi à un autre de congédiement pratiquement libre, sanctionné seulement par le versement d'une indemnité.

Au Vénézuéla, à partir de l'adoption de l'Accord tripartite, l'indemnité pour congédiement injustifié a été établie à 30 jours de salaire par année de services jusqu'à un maximum de 5 mois et ce, sans dépasser l'équivalent de 10 fois le salaire minimum. Sauf quand le travailleur n'a complété qu'un an de service . Dans ce cas, son indemnité est l'équivalent du salaire de 45 jours.
 

    7.6 Prestations de chômage, compensation pour années de service et prestations sociales
La Colombie et l'Équateur, avec leurs  prestations de chômage  et le Pérou, avec sa  compensation pour temps de services, ont créé un système qui, avec certaines nuances, est similaire à celui des ´ prestations sociales ª du Vénézuéla. Il s'agit de la formation d'un capital cumulatif, payable à la cessation définitive du travailleur et qui équivaut à la dernière rémunération du travailleur multipliée par le nombre d'années de services.

En général, dans les divers pays, la capitalisation avait lieu à l'intérieur de l'entreprise et comme une obligation rétroactive de l'employeur. En Colombie, au Pérou et au Vénézuéla, le système a subi une modification substantielle, avec le transfert périodique des fonds (annuel en Colombie et Vénézuéla et semestriel au Pérou) à des institutions externes, c'est-à-dire les Fonds de chômage  en Colombie,  Fonds de prestations au Vénézuéla, ou, au Pérou, vers un quelconque organisme de crédit ou financier, au choix du travailleur.

C'est ainsi qu'une obligation différée, cumulative et rétroactive, constituant un coût financier élevé pour l'entreprise, se transforme en une obligation économique actuelle et payable pour le temps de service.

Au Vénézuéla, les prestations sociales avaient été le sujet dominant d'un débat national qui avait transcendé les questions de travail au point de prendre une grande importance politique. Ce débat a débouché sur l'Accord tripartite sur la sécurité sociale intégrale et la politique salariale, déjà mentionné. Ladite prestation sociale, telle que stipulée dans cette entente, est acquise annuellement, est transférée dans le compte individuel de chaque travailleur, s'accroît des intérêts au le taux établi par la Banque centrale du Vénézuéla et est payable à l'occasion de la terminaison de la relation de travail, indépendamment de la cause qui l'engendre.

La modification substantielle introduite ne change ni sa nature ni son objectif, mais seulement la façon de calculer ce bénéfice, car le régime précédent n'avait pas de limites. Actuellement, les prestations, qui auparavant étaient calculées rétroactivement en fonction du salaire perçu au moment de la cessation, ont été haussées à l'équivalent de 45 jours de salaire pour la première année et de 60 jours pour les années ultérieures, plus deux salaires pour chaque année supplémentaire, jusqu'à un maximum de 30. Ce bénéfice doit être déposé mensuellement dans un compte en fidéicommis, un fonds de prestations ou dans la comptabilité de l'entreprise, jusqu'au départ du travailleur, peu importe la raison. Ces fonds génèrent des intérêts, soit au taux du marché lorsque le dépôt est fait à l'extérieur, soit au taux moyen lorsqu'il est déposé dans l'entreprise.

Aussi, la dénomination ´ indemnité ª est remplacée par la prestation d'ancienneté  et on établit un mécanisme de compensation économique que l'employeur doit payer au travailleur à la suite du passage d'un système à l'autre.
 

8. LES PRINCIPALES RÉFORMES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ SOCIALE

Le Chili a adopté dans les années 80 un modèle de régime de retraite basé sur la gestion privée et non publique, dont le succès extraordinaire a rempli d'enthousiasme d'autres pays. Le Pérou et la Colombie, dans cet ordre, ont également implanté des systèmes qui reposent sur les mêmes principes, quoique avec des différences d'un pays à l'autre.

Les grandes lignes du système publique sont les suivantes : la sécurité sociale est basée sur l'universalité, la généralité, la gestion publique, la capitalisation collective et la solidarité. Les systèmes privés sont, par contre, fondés sur le choix volontaire, la concurrence entre des gestionnaires privés et l'accumulation individuelle.

Ces systèmes privés peuvent être définis de la façon suivante :

Le système vise à éliminer ou, du moins, à réduire le danger de fraude à l'égard de la personne assurée. La pension est déterminée suivant le montant arithmétique accumulé tout au long des années de service. Il ne sert à rien de hausser artificiellement le montant de la pension ni la cotisation à la fin de la carrière. Il n'est pas utile non plus de diminuer la contribution en déclarant un revenu inférieur au réel. Il n'est pas avantageux pour le système d'accélérer ou de retarder l'âge de la retraite, sauf pour permettre à la société de gérer l'argent pendant une période plus longue. Si la personne déclare un revenu supérieur ou pour une période plus longue, le montant de la pension augmente. En cas contraire, il diminue.

Enfin, il est important de mentionner que ces sociétés ne sont pas des entreprises à risque, comme c'est le cas d'une compagnie d'assurance ou d'investissements. Ces sociétés peuvent seulement obtenir des gains si elles comptent sur une administration adéquate des fonds et comme une rétribution pour leurs bons services.

Au Vénézuéla, demeure en place le système de sécurité basé sur les principes d'universalité, de solidarité, de cotisation obligatoire et d'administration tripartite. Néanmoins, à la suite de l'Accord de 1997, on peut ajouter au système traditionnel le régime d'épargne individuel obligatoire ou de capitalisation au sous-système de pensions.
 

     La réforme des systèmes d'assistance
En Colombie, on a adopté un système de santé qui est une combinaison d'interventionnisme et de privatisation. Les Entidades Promotoras de Salud, EPS,(Entités de promotion de la santé, EPS), auxquelles les personnes peuvent adhérer de façon volontaire, perçoivent les cotisations, mais doivent les transférer au ´ Fondo de Solidaridad y Garantía ª( Fonds de solidarité et de garantie), qui devient le propriétaire de ces argents. Ce Fonds octroie aux EPS des ´ unités de mesure ª selon le volume des prestations accordées. C'est-à-dire il s'agit d'un Fonds redistributif qui peut augmenter, ou retirer des fonds collectés, les sommes nécessaires pour compenser la valeur des prestations. Les EPS ont l'obligation d'accorder un ensemble de soins qui soient complets et intégraux, en excluant certains soins tels l'odontologie, les prothèses et les soins considérés de luxe. L'Institut de la sécurité sociale agit en compétition avec les EPS, comme s'il était une autre EPS.

Au Pérou, une loi très récente, qui se trouve au début de son application, prévoit la création des Entidades Prestadoras de Salud, EPS (Entités de prestation de soins de santé) qui offrent des services de base à leurs affiliés. Les travailleurs sont libres d'adhérer à une EPS ou de demeurer intégralement à l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS). L'adhésion à une EPS doit être prise collectivement, à la majorité absolue. L'employeur est autorisé à déduire jusqu'à 25% de sa contribution au IPSS pour compenser les dépenses d'affiliation à une EPS, tout en respectant les limitations prévues par les rémunérations individuelles. Il s'agit d'un système complémentaire qui ne se substitue pas à la sécurité sociale classique.

Au Vénézuéla, la couverture de prestations aux travailleurs à leur compte a été élargie.
 

 

QUELQUES CONCLUSIONS
 

Le Pacte andin, né de l'Accord de Cartagena, a connu des hauts et des bas. Sa situation actuelle n'est pas des plus reluisantes, à cause notamment de l'attitude indocile du Pérou. En effet, le programme économique de ce pays se situe plus près du néolibéralisme que celui de ses voisins, avec lesquels il ne réussit pas toujours à se mettre d'accord sur une politique uniforme, particulièrement en matière de droits de douane. Contribue à ce marasme la série de problèmes économiques de certains autres membres, en particulier, ces derniers temps, l'Équateur et le Vénézuéla.

Néanmoins, au-delà des difficultés du processus d'intégration économique, il est évident qu'il existe un déficit social, plus spécifiquement en matière de normes de travail. Pour apprécier cette situation, il suffit de noter les améliorations obtenues dans ce domaine par le MERCOSUR et le NAFTA et ce, sans besoin de mentionner les énormes progrès faits par l'Union européenne et sa Charte sociale.

L'intégration sociale peut prendre deux chemins : celui des ententes au niveau des gouvernements et celui du rapprochement des législations, voire de leur éventuelle harmonisation. Dans le premier cas, le Groupe andin a adopté des accords importants dont l'application est cependant faible , pour ne pas dire nulle. Ce chemin ne connaît aucun progrès réel et effectif. Quant à la deuxième voie, il faut constater un clair rapprochement des législations vers un point où les plus protectrices sont devenues plus flexibles et les conservatrices plus dures. On peut dire, sans exagération, que les législations des cinq pays andins sont aujourd'hui plus compatibles qu'elles ne l'ont jamais été dans leur histoire. Quelques exemples, déjà mentionnés, suffissent à le démontrer, soit en ce qui a trait au bénéfice d'ancienneté en Colombie, au Pérou et au Vénézuéla, soit en ce qui concerne la tendance à la privatisation des régimes de pension.

Il y a également une explication qui va au-delà de l'intégration comme processus formel . Adam Smith parlait de la ´ main invisible du marché ª comme celle qui domine tous les processus économiques. Il semblerait que cette main invisible soit également présente dans l'évolution des lois. Mais elle n'est certainement pas celle du marché. C'est celle des grandes institutions financières internationales : le Fonds monétaire international, la Banque mondiale, la Banque interaméricaine de développement (BID), qui, en insérant une clause de ´ conditionnalité  sociale ª dans leurs prêts, poussent dans une direction claire le sens de toutes ces mutations législatives.

De par leurs politiques, ces institutions ne font pas la promotion de l'intégration. Mais sans le vouloir, elles la facilitent.