La integración económica, el derecho del trabajo y la seguridad social en las Americas

Viña del Mar, Chile, 14 y 15 Abril 1998

 

"ESPACIO SOCIAL DE LA INTEGRACIÓN.

PERSPECTIVA DESDE CHILE"

 

 

Pablo Lazo Grandi
Secretario Ejecutivo del Acuerdo de Cooperación Laboral Chile-Canadá,
ministerio del Trabajo y Previsión Social de Chile
 

 

INTRODUCCIÓN

 

Los países de América Latina, y Chile en particular, están enfrentados al igual que el resto de la comunidad internacional, al desafío de la economía globalizada, con la consecuente búsqueda de mayor apertura económica, lo que genera etapas de transición conocidas como "procesos de regionalismo abierto", procesos todos facilitados por la apertura democrática ocurrida en América Latina. Sin embargo, tales procesos inevitables, no tienen per se la calidad de mejorar la vida de los ciudadanos del continente, sino en la medida que, conjuntamente con la expansión económica inherente al mayor intercambio comercial las diferentes políticas públicas cautelen el objetivo general de los Estados: el bienestar general de los ciudadanos.

Estado de Derecho. Aparece en primer lugar facilitado este proceso en América por el término de los gobiernos autoritarios que impidieron el respeto al Estado de Derecho formal por la falta de expresión popular, de alternancia en el poder, de apego al imperio de la ley como expresión de voluntad soberana del pueblo, de división de poderes ejecutivo, legislativo y judicial, de legalidad de la Administración y de garantías ciudadanas efectivas. Hoy, los países han decidido incorporar la exigencia de la democracia incluso en el marco de Tratados de Integración como Mercosur así como en los Tratados de Asociación suscritos entre dicho bloque y los países de Bolivia y Chile y se han firmado al efecto las denominadas Cláusulas Democráticas con miras a la exclusión de cualquier país en que estas garantías desaparezcan.

Sin embargo, ya desde principios del Siglo XX se ha venido avanzando en la idea que no es suficiente garantizar igualdades jurídicas a los ciudadanos en la medida que ello significa grandes desigualdades económicas y con ello de oportunidades. De allí la importancia de políticas sociales que otorguen un equilibrio real a los ciudadanos. En Chile, como en muchos países de América Latina se ha impulsado para estos efectos desde la década de los años veinte un sinnúmero de iniciativas tendientes a otorgar mayor salud, educación, vivienda, y garantías laborales y de seguridad social en su más amplia acepción. Se trató de adaptar, en consecuencia, para evitar la repetición de las crisis y convulsiones sociales de la primera mitad del siglo, el concepto de Estado de Bienestar, siguiendo los modelos de los países desarrollados y con ello aproximarse a la idea del Estado Social de Derecho.

Por otra parte, en muchos países tal evolución ha sido insatisfactoria en la medida en que, a pesar de existir determinadas garantías sociales, numerosos Estados de países desarrollados otorgaron beneficios básicos a sus ciudadanos, pero mantuvieron un ejercicio básicamente formal de la democracia, sin participación real de los ciudadanos en las diferentes estructuras del poder político, económico y social. Para cubrir tales vacíos se fue abriendo paso la idea de la participación organizada tanto de trabajadores, vía sindicatos, tanto de los consumidores, vía organizaciones de consumidores, tanto de pobladores, con sus respectivas asociaciones, y también con formas descentralizadas y regionalizadas con miras el ejercicio más concreto de la democracia, más en la base social. De esta forma aparece y se racionaliza el concepto de Estado Democrático de Derecho. Un ejemplo en la formulación del concepto lo encontramos en la Constitución Española cuya última versión consagra en su Art. 1°: "España se constituye en un Estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político." Numerosos Estados europeos recogieron también esta concepción y la han venido aplicando durante la segunda mitad del Siglo XX.

Sin embargo, este concepto reposaba en la idea del Estado-Nación, el cual ha quedado desbordado con los procesos de integración acrecentados casi al término del Siglo, si bien con numerosos antecedentes previos que están en su origen y le dan cauce. De esta forma aparece la idea de la Supranacionalidad, lo que tempranamente en Europa se traduce en numerosas instituciones en que la soberanía tradicional de los Estados da paso a formas supranacionales de ejercicio del poder, sea éste ejecutivo, legislativo o judicial, en procesos que persiguen la libre circulación de capitales y de ciudadanos, moneda única y otros trascendentales elementos de soberanía compartida.

América Latina no ha sido ajena a esta evolución económica, social y política, toda vez que los fenómenos de la globalización y apertura de los mercados la han sacudido y se ha visto ciertamente enfrentada a severos procesos de ajuste así como a la búsqueda de los macroequilibrios indispensables para el desarrollo económico. Sin embargo ya antes de estos fenómenos advertimos la aparición primero del Pacto Andino (Acuerdo de Cartagena) de 1960, del Mercado Común Centroamericano (diciembre 1960), de la Comunidad del Caribe (CARICOM), de julio de 1973, favorecidos por la existencia de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y posteriormente, de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Finalmente aparece el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), experiencia esta última con alto grado de logro y que ha culminado en un bloque con personalidad jurídica internacional plenamente reconocida en los ámbitos económicos y políticos. (Marzo de 1991).

La fuerza demostrada por los procesos de integración económica en medio de la globalización y la rapidez con que se ha implantado en el ámbito mundial obliga a replantearse en este nuevo escenario todas las anteriores respuestas de la institucionalidad. De este modo los Estados-Nación y los nuevos Bloques Internacionales deben enfrentar la forma en que los procesos de liberalización comercial permiten en definitiva un mayor desarrollo de los pueblos, para eliminar la pobreza, el atraso, la indigencia, la exclusión social, la desigualdad social y promover en su reemplazo valores de igualdad, justicia, solidaridad.

No resulta ajeno a este debate la profunda transformación que se está experimentando en los procesos productivos y de servicios, con los recientes avances tecnológicos, informáticos, -robotización incluida-, las nuevas formas del teletrabajo así como, por otro lado, la subsistencia de mecanismos primarios, atrasados y precarios de producción, con símbolos opuestos que ofrecen en conjunto un mosaico dicotómico de progreso-atraso, modernidad-arcaismo, y sus consecuencias manifiestas fundamentalmente de cohesión-marginalidad y riqueza-pobreza, opuestos que se encuentran no sólo en los bloques Norte-Sur, sino también dentro de los países desarrollados, como, por supuesto y con mayor razón entre los países de menor desarrollo.

Por obvia consecuencia, legítimo e incluso obligatorio resulta pensar en cómo lograr que estos procesos puedan mejorar la calidad de vida de los pueblos, promover la inclusión o integración social y que sus efectos sean benéficos y desarrollen en definitiva al conjunto de nuestro continente.

La intención de esta presentación es analizar cómo se visualiza la dimensión social en los procesos de integración y cuáles son las instituciones que se han ido creando para enfrentar tal dimensión.

En segundo lugar, daremos cuenta de las políticas públicas que pudieran desarrollar y perfeccionar una mayor protección de los trabajadores para habilitarlos a enfrentar con mayor fortaleza los procesos de cambio que se avecinan o que ya están en curso. En particular, las políticas públicas propuestas en la institucionalidad chilena.
 

1. - DIMENSIÓN SOCIAL Y ESPACIO SOCIAL DE LA INTEGRACIÓN.-

Generalmente se entiende por dimensión social el conjunto de efectos positivos y negativos de carácter social que acompañan o se producen con motivo de los procesos de integración. y por espacio social el conjunto de instituciones que suele abrirse con motivo de los señalados procesos.

Los más recientes procesos de integración jurídica, política y económica han nacido fundamentalmente para responder a los desafíos de la internacionalización de la economía y la apertura de los mercados, como etapas intermedias que permitan una liberalización generalizada de las fronteras. Sin embargo, los efectos sociales de tales procesos aparecen de manifiesto sin mucha tardanza lo que convoca generalmente a la discusión, reconocimiento y tratamiento de tal dimensión social y lleva como consecuencia natural la necesaria construcción de una institucionalidad que responda a tales inquietudes, al desarrollo de su espacio social.

Antes de adentrarnos más en estas materias conveniente es distinguir dentro de la terminología algunos conceptos básicos. Es así como se distingue:

 
Acuerdo Marco: convenio bi o multilateral de tipo general, en que las partes se comprometen a desarrollar negociaciones a futuro. Es expresión de voluntad política.

Acuerdo de Complementación Económica (ACE): Acuerdo sobre aspectos específicos tales como energía, transportes, servicios, temas limítrofes que eventualmente pueden incluir temas de tipo tarifario o arancelario y que tienen un mayor grado de profundidad o desarrollo en el tratamiento de las materias convenidas.

Acuerdos de Libre Comercio (ALC) Convenios sobre temas arancelarios, incluyendo eliminación o rebajas graduales y paulatinas de aranceles y otras materias relacionadas.

Unión Aduanera: Convenio en virtud del cual los países convienen un arancel externo común frente a terceros países con libre tránsito interno de mercaderías. Adquiere personalidad jurídica.

Mercado Común: Convenio que abarca libre tránsito de mercancías y también de personas. Contempla desde luego instituciones políticas y sociales comunes. Se subdistingue además entre Comunidad y Unión, particularmente visible en el proceso de integración europea. Según Roger Blanpain "una comunidad se refiere a individuos con las mismas características o intereses. En cambio una unión significa un compromiso de gran envergadura, un profundo trabajo en común con un mismo fin".

De este modo los diferentes grados en los procesos de integración económica avanzan fundamentalmente de la siguiente forma: El nivel mínimo está dado por los acuerdos marco. En segundo término, los Acuerdos de Complementación Económica, que suelen incluir normas sobre tecnología, cooperación técnica, inversiones y comunicaciones. Un tercer nivel está dado por la Zona de Libre Comercio, caso en el cual si bien los miembros eliminan o reducen recíprocamente los aranceles aduaneros, cada país conserva su propio arancel frente a terceros países. Más adelantado, un proceso de integración se transforma en una Unión Aduanera, con un arancel común fijado frente a terceros países, y además con libre tránsito de mercaderías internas. El paso siguiente está dado por el Mercado Común, donde circulan libremente personas, bienes, servicios y capitales. A continuación encontramos la figura de la Unión Económica, cuando complementariamente se desarrollan políticas regionales supranacionales y existe coordinación de todas las ramas de la política económicas.

Sintéticamente, podemos advertir que las consecuencias comunes de estos procesos de integración sobre los aspectos laborales se refieren fundamentalmente a los niveles de empleo y remuneraciones. Dado que la remuneración es comúnmente vista como un simple costo de producción, y que por ende la competitividad de los países debe aumentar básicamente por la disminución de tales costos, algunos llegan rápidamente a la conclusión que para ser competitivo en la aldea global de lo que se trata es esencialmente de bajar los sueldos y salarios y de que los gobiernos desarrollen un estrecho control sobre las remuneraciones considerándola una variable esencial de la política económica nacional. Esta visión no tiene en cuenta, sin embargo, los restantes aspectos que confieren competitividad a los países y que constituyen las razones por las cuales muchos países de "altos costos" de remuneraciones mantengan altas tasas de inversión y desarrollo.

En cuanto al empleo, conforme los procesos de integración se amplían y complejizan, se aprecian manifestaciones y consecuencias de amplio espectro. Naturalmente, sectores de punta de las economías nacionales pueden verse muy favorecidas mientras en sectores retrasados puede darse el efecto contrario, particularmente dependiendo de los niveles culturales, educacionales y de formación profesional existentes.

Aparecen muy pronto los problemas de los trabajadores migrantes y sus requerimientos en materia de seguridad social, a fin de que estos trabajadores no sufran perjuicios en materia de salud y de pensiones, ni pierdan las contribuciones realizadas en los diferentes países. La formación profesional y la orientación profesional alcanzan niveles mayores de importancia. Por su parte la negociación colectiva pudiendo verse afectada por estos procesos, puede al mismo tiempo influir en ellos, fomentando acuerdos en el ámbito supranacional. Dentro de la dimensión laboral se incluye también la evolución de la conflictividad laboral, la seguridad e higiene laboral, la libre circulación de los trabajadores y la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros, la no-discriminación, entre muchos otros temas.

Experiencia europea.

Para analizar los procesos de integración que tienen lugar en América Latina y o con sus países y otros Estados o Bloques, resulta interesante una vez más el análisis de lo ocurrido en Europa, que lleva a cabo el proceso de integración europea, inicialmente un visionario pacto del carbón y del acero (1951), posteriormente con la firma del Tratado de Roma (1957), inicialmente con los seis países originarios de la CECA, Francia, Alemania, Italia y los tres países del Benelux, (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo), Comunidad Económica Europea y al cual adhieren posteriormente Dinamarca, Inglaterra, Irlanda, Grecia, España y Portugal. Más adelante estos países constituyen un poderoso ente político, jurídico y económico, a partir del Tratado de Maastricht (diciembre de 1991) hoy modificado por el Tratado de Amsterdam (1997).

Es en la creación de la Unión cuando los Estados de Europa deciden promover un progreso económico y social equilibrado y durable, creando al efecto un espacio sin fronteras interiores, reforzando la cohesión económica y social. Es así como el Art. 3 del Tratado de Maastricht señala que la competencia de la Unión alcanza entre otros objetos a:

Las medidas relativas a ingreso y circulación de las personas en el mercado interior (d);

Política en el dominio social incluyendo un Fondo social europeo (i);

El desarrollo de la cohesión económica y social (j);

Una política en el campo del medio ambiente (k);

Contribuir a la obtención de un nivel elevado de protección de la salud (o);

Contribuir a una educación y a una capacitación de calidad así como al desarrollo de las culturas de los Estados miembros (p);

El Art. 2° del Tratado de la Unión Europea señala que los objetivos de la Unión consisten en el "desarrollo armónico y equilibrado de las actividades económicas, un crecimiento sustentable y no inflacionario, que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia del comportamiento de las economías, un elevado nivel de empleo y de protección social, el aumento del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados ÷Miembros".

Para la realización de sus objetivos la Unión se ha dotado de una estructura institucional en la que destacan básicamente los siguientes órganos: la Asamblea o Parlamento Europeo, con facultades de decisión y control mandatado para revisar tratados, celebrar acuerdos internacionales, elaborar derecho comunitario derivado y elaboración y fiscalización presupuestaria. El Consejo, cuya misión consiste en definir las principales políticas de la Unión. La Comisión, a la que corresponde velar por la aplicación y respeto de las normas comunitarias y por los principios del mercado común. En cuanto al Tribunal de Justicia, le corresponde garantizar la uniformidad en la interpretación del ordenamiento jurídico comunitario. Por último, el Comité Económico y Social tiene un rol consultivo con relación al Consejo y a la Comisión.

Sin embargo, para llegar a esta institucionalidad y a los objetivos sociales antes indicados, la Comunidad Europea recorrió un largo camino que puede ubicarse en sus inicios al final de los años 50 teniendo por objetivo limitar la intervención a la coordinación de políticas de seguridad social para trabajadores migrantes. Desde 1974 en adelante la política social comunitaria mostró un particular interés en el principio de la no discriminación en el empleo entre hombres y mujeres (Art.119 del Tratado de Roma). Se dictan en este período varios cuerpos normativos en materia de legislación del trabajo siendo dignas de destacar aquellos relativos a despidos colectivos, (75/129, de 1975); Protección de remuneraciones en casos de traspasos de empresas o establecimientos, (77/187, de 1977); protección de trabajadores en caso de insolvencia del empleador (80/987, de 1980).

En 1986 comienza un nuevo período en la política de la Comunidad, prestando mayor atención a la dimensión social. Se desarrolla una armonización de múltiples normas mínimas europeas, cuestión no fácil atendida la mayoría calificada requerida por el Tratado de Roma. Producto de estos trabajos surge la Carta Comunitaria, propuesta por la Comisión, firmada en Estrasburgo en 1989, y que contiene derechos fundamentales de los trabajadores y que sugiere la adopción de normas europeas mínimas referidos a descanso semanal, feriado, trabajo a tiempo parcial, ingreso mínimo, seguridad en el trabajo, trabajo infantil, seguridad social, libertad sindical y negociación colectiva. Con el valor jurídico de mera recomendación, se le otorgó sin embargo, un gran valor moral y político, sentando claramente los principios fundamentales que no podían soslayarse a la hora de fijar reglas mínimas y que han dado origen a los denominados derechos humanos laborales fundamentales.

Experiencia latinoamericana.

Teniendo como antecedentes la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC) (Tratado de Montevideo de 1960) y posteriormente la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)(1980), se han venido desarrollando diversos procesos de integración en América Latina, debiendo destacarse el Acuerdo de Cartagena (1969), que crea el Pacto Andino que comprende a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, que cuenta con una zona de libre comercio y con un arancel común externo desde el 1 de enero de 1995. El acuerdo hace expresa referencia al"mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión", a la armonización de políticas y aproximación de las legislaciones, incremento de empleo, formación profesional, productividad y otros factores similares. Vinculados al tema laboral, se ha suscrito el Convenio Sociolaboral " Simón Rodríguez", con intervención de los ministros del trabajo de la región; el Instrumento Andino de Migración Laboral; las Comisiones Andinas de Formación Profesional y de Seguridad Social. Sin embargo, salvo las actividades y preocupaciones del Instituto Laboral Andino, de los trabajadores de la región, el quehacer de los órganos laborales del Pacto no registra actividades.

No obstante, el más importante y reciente Tratado de Integración a nivel latinoamericano es, como se ha dicho el Tratado de Asunción, de 26 de marzo de 1991, por el cual se instituye el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y cuya atención se focaliza ciertamente en los aspectos orgánicos y comerciales.

Se mencionan como sus antecedentes la Unión Aduanera Brasil-Argentina de 1940, la ALALC, la ALADI y el Tratado de Integración Cooperación y Desarrollo celebrado entre Brasil y Argentina en 1988, con el objetivo de crear un mercado común entre los dos países, acuerdo conocido por los nombres de los Presidentes Sarney y Alfonsín. Hacia 1990 el Tratado fue revisado y dio luego origen al Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 al que concurrieron además de Argentina y Brasil los países de Paraguay y Uruguay. El Tratado entró en vigencia el 29 de noviembre del mismo año. Sin embargo, su personalidad jurídica nace sólo con el Protocolo de Ouro Preto, suscrito el 17 de diciembre de 1994.

El Mercosur comprende a partir del 1 de enero de 1995 una zona de libre comercio y unión aduanera, con excepciones limitadas, permitiendo que un 80% de los productos de los cuatro países miembros puedan circular de forma libre por el área común. Se prevé el libre comercio, sin excepciones hacia 1999.

El mismo año 1991 el Grupo Mercado Común creó por resolución 11/91 el Subgrupo de trabajo N° 11, sobre "Asuntos laborales" . El 27 de marzo de 1992 reunidos los Delegados de los Estados Partes se resolvió elevar al Grupo Mercado Común como primera recomendación la modificación del nombre y funciones del Subgrupo de Trabajo N° 11 pasando a ser "Relaciones laborales, empleo y seguridad social" conforme se había decidido en la Declaración de Foz de Iguazú.

El 7 de mayo de 1992 se crearon las Comisiones de Trabajo del Subgrupo N°11, en número de ocho (8). El proceso continuó y por resolución N°20/95 del Grupo Mercado Común el Subgrupo de Trabajo N°11 paso a denominarse "Subgrupo de Trabajo N°10- Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social" y redujo el número de sus Comisiones de Trabajo a tres (3) reformulando su agenda de trabajo hacia acciones concretas, y conformando las nuevas Comisiones de Trabajo en la Reunión de Brasilia, septiembre de 1996. Ellas son las siguientes:

Comisión I "Relaciones de Trabajo";

Comisión II "Empleo, Migraciones, Calificación y Formación Profesional, y

Comisión III "Salud, Seguridad, Inspección del Trabajo y Seguridad Social".

Con relación a la armonización normativa, uno de los problemas importantes ha consistido en que Argentina tenía un sistema dualista de incorporación de normas internacionales dentro de su derecho interno, por lo que, independientemente de suscribir un Convenio OIT y de ratificarlo por acto interno, necesitaba un nuevo acto normativo interno para la que la norma entrase en vigor. En cambio, Brasil, Paraguay y Uruguay consagran el monismo en sus sistemas de Derecho Internacional, por lo que esa circunstancia podía acarrear dificultades y efectos diferentes entre los países de Mercosur, además que, con motivo de la discusión interna de los institutos, la legislación interna podía variar generando serias dificultades de comparación. Reciente jurisprudencia argentina indica que en ese país fue también adoptado el monismo con lo cual la dificultad anotada habría dejado de existir.

Sin embargo, debe destacarse que con motivo del Protocolo de Ouro Preto, emerge un órgano netamente laboral y permanente en la estructura del Mercosur, el Foro Consultivo Económico -Social, que consagra formalmente la participación de los actores sociales en los procesos de integración regional, órgano que tiene además aparejada la creación de la Comisión Parlamentaria Conjunta, para otorgar igualmente una mayor expresión ciudadana. No estuvieron ajenos a este proceso los integrantes de la Comisión Sindical del Mercosur de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur.

Conforme al Protocolo que crea el FCES éste es un "órgano de representación de los sectores económicos y sociales" y tiene una integración bipartita con igual número de integrantes por cada Estado parte. Como su nombre lo indica tiene una función consultiva. Esta institución tiene correspondencia con aquellas instituciones del diálogo social, cuya expresión mejor lograda es quizás el Consejo Económico y Social de España, en el seno del cual se han producido deliberaciones sobre las más diversas materias económicas y sociales, participando expertos y actores sociales con resultados de gran interés. Expresiones diferentes de este instituto existen en los restantes países de Europa, generalmente con instituciones permanentes, algunas con formulación tripartita o con la integración de variados sectores no siempre propios de la institucionalidad laboral, como consumidores o cooperativas.

Sin embargo, es éste un instituto que despierta fuerte interés por la potencialidad que encierra para desarrollar un debate sobre la dimensión social de la integración en Mercosur.

Protocolo Socio Laboral del Mercosur. En el avance creciente de la institucionalidad del Mercosur cabe desde luego anotar que en reciente reunión de un Grupo Ad-Hoc encargado de preparar un documento sobre la Dimensión Social del Mercosur, se aprobó con fecha 24 de noviembre pasado en la ciudad de Montevideo el denominado "Protocolo Socio Laboral del Mercosur", documento que fue discutido en la misma ciudad por la III Reunión de la Comisión Temática Nº1, "Relaciones Laborales" del SGT Nº10, realizada los días 25 y 26 del mismo mes y que acordó finalmente recomendar que el Grupo Mercado Común considere la propuesta del Protocolo y en especial que se pronuncie sobre :

a) la naturaleza y eficacia jurídica del instrumento

b) la ubicación institucional y jerarquía que debería tener el órgano tripartito de aplicación y seguimiento del instrumento señalado, y

c) los mecanismos de toma de decisiones de dicho órgano.

Desde luego no está de más señalar que Chile y Bolivia han suscrito con el Mercado Común del Sur, Mercosur, sendos Acuerdos de Complementación Económica en San Luis, Argentina, con fecha 25 de junio de 1996 pero debemos reiterar que ni Chile ni Bolivia se han incorporado plenamente a toda la institucionalidad de Mercosur, particularmente la socio-laboral.

Dentro de los objetivos más particulares de este Tratado conviene señalar los siguientes:

-Establecer un marco jurídico-institucional de cooperación e integración económica y física.

-crear espacio económico ampliado.

-facilitar libre circulación de bienes y servicios.

-formar área de libre comercio a 10 años.

-arancel 0 a 10 años. En los 8 años subsiguientes eliminación de aranceles al resto de productos (ej: azúcar, trigo)

-promover integración física con conexiones bioceánicas

-vincular a través de Chile Asia Pacífico y América Latina.

También significa una serie de elementos positivos en la política general internacional para promoción del desarme y reducción de gastos militares, en mecanismos de integración física y política, en la cooperación económica, social, política y cultural y en la conformación de bloques regionales.

Dentro de los proyectos que esta Asociación promueve es interesante en particular uno de ellos, relativo a la integración física, consistente en la construcción y habilitación de los denominados "corredores bioceánicos", una especie de super carreteras que van a transportar productos mercaderías desde los diferentes puertos desde Chile hacia Argentina, Paraguay, Bolivia, Uruguay y Brasil, con posibilidad de llegar incluso hasta el extremo Noreste de Brasil, Recife.

En un plano más político, se estudian mecanismos que permitan la adscripción de Chile y Bolivia en algunos grupos de trabajo y existe fuerte voluntad política para enfrentar como bloque, futuras negociaciones con otras potencias. En este ámbito destacan los trabajos realizados por el Grupo de Río, así como el desarrollo del proceso de integración denominado ALCA, si bien éste aparece entrabado mientras la Administración Presidencial de Estados Unidos no cuente con la denominada vía rápida (fast track) para emprender negociaciones de libre comercio con los países de América Latina. Entretanto, el rápido desarrollo de estos acuerdos indica posibles novedades por eventuales discusiones de acuerdos de libre comercio entre Canadá y Mercosur, así como entre la Unión Europea y Mercosur.

Experiencia de América del Norte

El Tratado que ciertamente debe mencionarse es el Tratado de Libre Comercio en América del Norte, suscrito en 1993 y que rige desde el 1º de enero de 1994, (conocido como NAFTA por su abreviatura en inglés) que incluye a Canadá, Estados Unidos y México. Ya dentro de sus objetivos, se señala como uno de los principales: "promover el desarrollo sostenible y proteger, ampliar y hacer efectivos los derechos laborales, así como mejorar las condiciones de trabajo en los tres países participantes". Debe destacarse que conjuntamente con el Tratado económico, los países miembros suscribieron dos acuerdos de cooperación, uno laboral y otro medio ambiental a fin de asegurar el cumplimiento de objetivos comunes, tanto en materia de empleo y mejoramiento de las condiciones de trabajo como de protección del medio ambiente.

El Acuerdo Paralelo de Cooperación Laboral se fija como objetivos los siguientes: a) mejorar las condiciones de trabajo y los niveles de vida; b) promover al máximo los principios laborales establecidos en el Anexo 1); c) estimular la cooperación para promover la innovación, así como niveles de productividad y calidad crecientes; d) alentar la publicación y el intercambio de información, el desarrollo y la coordinación de estadísticas, así como estudios conjuntos para promover la comprensión mutuamente ventajosa de las leyes e instituciones que rigen en materia de trabajo en el territorio de cada una de las partes; e) proseguir actividades de cooperación relativas al trabajo en términos de beneficio mutuo; f) promover la observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral de cada una de las partes y g) promover la transparencia en la administración de la legislación laboral.

Acuerdo de Cooperación Laboral Chile-Canadá.

En el ámbito de los convenios internacionales suscritos sobre libre comercio resulta importante destacar que aquel suscrito entre Chile y Canadá con fecha 5 de diciembre de 1996, lleva también consigo en forma conjunta un acuerdo de Cooperación Ambiental y otro sobre Cooperación Laboral, enfatizando básicamente el principio del respeto de las propias legislaciones, promover los principios básicos del Derecho del Trabajo y asegurar el cumplimiento y control de la legislación de cada Estado Parte.

Conforme a la negociación sostenida durante 1996 entre Canadá y Chile, en complemento del Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre ambos países el 6 de febrero de 1997, con fecha 5 de julio de 1997 fue publicado en el Diario Oficial de Chile el Decreto Promulgatorio del Tratado de Libre Comercio y de los Acuerdos de Cooperación Ambiental y de Cooperación Laboral.

Semejante al Acuerdo del NAFTA busca conforme lo señalan los objetivos del Art. 1º:

- mejorar las condiciones de trabajo y los niveles de vida de ambos países,

- promover al máximo los principios laborales establecidosen el anexo y que se detallarán más adelante.,

- estimular la cooperación para promover la innovación, así como niveles de productividad y calidad crecientes,

- alentar la publicación y el intercambio de información, el desarrollo y la coordinación de estadísticas, así como estudios conjuntos para promover la comprensión, en beneficio mutuo, de las leyes e instituciones que rigen en materia laboral en el territorio de cada Parte,

- desarrollar actividades de cooperación laboral, sobre la base del beneficio mutuo,

- promover la observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral de cada Parte, y

- fomentar la transparencia en la administración de la legislación laboral.

El Acuerdo mencionado obliga en síntesis a los países a aplicar eficazmente su propia legislación laboral, cooperar en el campo y promover los once principios que se enumeran en anexo.

Para estos efectos se creó la Comisión de cooperación en el trabajo y un Consejo Ministerial. Adicionalmente ambos países han establecido un programa de cooperación de acuerdo a las consultas previas, consultas cooperativas y evaluaciones independientes y por último un mecanismo de solución de controversias.

Principios cautelados:

Libertad de asociación y protección del derecho de organización,

Derecho a la negociación colectiva,

Derecho de huelga,

Prohibición del trabajo forzoso,

Protección en el trabajo para los niños y los menores,

Condiciones laborales mínimas,

Eliminación de la discriminación laboral,

Igualdad de remuneración entre mujeres y hombres,

Prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,

Indemnización en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,

Protección de trabajadores migratorios.

La Comisión de cooperación en el ámbito laboral se compone de un Consejo Ministerial binacional que tiene como apoyo un Secretariado nacional en cada país. El Consejo de Ministros del Trabajo debe reunirse todos los años y otorgar las directivas para la implementación del Acuerdo.

En Canadá el Secretariado se ha creado en el seno de la Dirección General del Trabajo, Desarrollo de Recursos Humanos de Canadá. En Chile, el Secretariado ha sido establecido dentro de la estructura del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Los Secretariados nacionales estarán a cargo de la implementación del Acuerdo con las facultades que detalla su texto.

Programa de Actividades.-

Conforme a la Agenda de Actividades inicialmente concordada entre autoridades de ambos gobiernos, para la puesta en marcha del Convenio se han planificado cuatro actividades de cooperación. Estas consisten básicamente en promover un mayor intercambio de información acerca de los niveles normativos existentes en ambos países y las formas de control de dichas normas.

Para los efectos antes indicados se han previsto dos seminarios técnicos de intercambio de información y dos conferencias más ampliadas.

Los seminarios han sido planificados para tratar, el primero, las normas individuales de trabajo y sistemas de protección de higiene y seguridad y el segundo, para analizar las relaciones colectivas del trabajo y durante su desarrollo se han implementado modalidades para auscultar tanto la postura y políticas de los Gobiernos de ambos países como asimismo percibir las posturas de los actores sociales más representativos en el área laboral de ambos países.

Las conferencias tienen un objetivo de difusión más amplio en los respectivos países en orden a involucrar más la sociedad civil de ambos países, sensibilizándolas hacia los efectos que tal integración económica trae consigo, a fin que estos procesos se acompañen del correspondiente correlato de valores universales que la Humanidad ha acumulado hasta esta fecha y que forman parte del acervo normativo fundamental derechos humanos laborales. Estos valores están incorporados como anexo del Acuerdo de Cooperación Laboral y tienen el mérito de inspirar su aplicación.

El Primer Seminario Técnico Binacional ha tenido lugar recientemente, los días 7, 8 y 9 de enero de 1998, fecha en que se desplazó a Santiago de Chile una delegación oficial canadiense coordinada por la Secretaría Ejecutiva del Acuerdo por parte de Canadá, Seminario que reunió por parte de Chile a autoridades del más alto nivel para tal intercambio.

En cuanto a las materias tratadas, en síntesis, se expusieron las normativas existentes en ambos países sobre contrato individual de trabajo y sobre higiene y seguridad, con conceptos básicos fundamentales. Se explicó la legislación chilena, sus reglamentos y modalidades de fiscalización especialmente en la minería, por la importancia de la inversión canadiense en esta obra.

Por su parte la delegación canadiense explicó su sistema, con los ámbitos de competencia del Gobierno Federal y las particularidades de dos Provincias, Quebec y Manitoba, fueron también presentadas en síntesis apretada.

Un segundo seminario está previsto para los días 27 al 30 de abril próximo inclusive en Ottawa, Canadá, hacia donde se desplazará una delegación chilena a objeto de efectuar el análisis de la legislación y práctica de las relaciones colectivas del trabajo de ambos países.
 

2.- POLITICAS PÚBLICAS PARA ENFRENTAR LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA.

Los procesos de integración exigen respuestas provenientes de las políticas públicas de los diferentes Gobiernos de los países. En general existe consenso en que el desarrollo de la educación y de la capacitación o formación profesional resultan fundamentales para mejorar el rendimiento, la productividad y en último término los ingresos y calidad de los empleos, así como su número. Cada vez aparece más evidente el desarrollo de condiciones de empleabilidad.

De allí la importancia asignada por los Gobiernos de la Región a reformas significativas en éstos.

En consecuencia, debo mencionar que la agenda laboral legislativa de nuestro país contempla ciertamente reformas al Estatuto del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE, proyecto que recientemente se ha convertido en Ley 19.518, publicada en D. Oficial de 14 de octubre de 1997. Si nosotros generamos condiciones para que los trabajadores y trabajadoras reciban un mayor potencial de capacitación, obviamente que van a mejorar sus condiciones para enfrentar con mayor éxito los procesos de integración. Destacamos entre las reformas la creación de un Consejo Nacional de Capacitación, así como Consejos Regionales, todos de carácter tripartito y, en el ámbito de empresa, la creación de Comités bipartitos de capacitación, los cuales, en caso de consensuar políticas de capacitación entre empleadores y trabajadores organizados otorgan mayores franquicias tributarias.

Sin embargo, se señala que uno de los mecanismos clásicos con que deben contar los países es el seguro de desempleo, institución que opera en los países de Europa desde ya varios años, como un sistema destinado a paliar los efectos del desempleo, particularmente con fenómenos de reestructuración económica y modernización tecnológica. En Chile, se ha dado respuesta enviando recientemente una propuesta, vía proyecto de Ley creando un Sistema de Protección al Trabajador Cesante, PROTRAC, fundado en que la proyección futura indica que vamos a experimentar procesos de movilidad y de cesantía por razones de crecimiento y de ajuste económico, y con ello creciente movilidad de la Fuerza de Trabajo. De allí que las dificultades generales de la cesantía y la movilidad deban quedar cubiertas.

Todos los procesos de integración registran como contrapartida y como necesario contrapeso la necesidad de promover una adecuada protección en el caso del trabajador cesante. La rotación en nuestro país tiene un promedio cercano a los cinco años y a esas dificultades apunta y con la misma lógica de plazo la propuesta que tiene el proyecto del Gobierno de protección al trabajador cesante.

En síntesis, la propuesta otorga prestaciones durante un máximo de cinco meses contra los fondos acumulados en una cuenta de capitalización individual de cada trabajador, financiados con aportes del 3,6% y 0,8% del empleador y trabajador respectivamente, prestaciones que no sólo se otorgan en caso de despido, sino también en casos como renuncia voluntaria, jubilación, muerte, despido indirecto, con lo que se reduce la conflictividad del término del contrato, en un tránsito hacia la seguridad social. La propuesta garantiza que el trabajador no reciba menos que la indemnización por años de servicios actualmente existente en los casos en que hoy está prevista y además garantiza que los trabajadores reciban más prestaciones y de mayor monto, protegiendo la movilidad de los trabajadores hacia empleos de mejor calidad, así como también otorgando mayores seguridades de pago de prestaciones por término de contrato, en la medida que estos fondos salen mensualmente del patrimonio del empleador, empozándose en favor del trabajador para el evento del cese de funciones. La economía en general se beneficia igualmente en múltiples sentidos, particularmente con el aumento del ahorro interno.

En tercer lugar, los desafíos de la integración imponen el reforzamiento de los controles jurisdiccional y administrativo de la legislación laboral, lo que explica la importancia asignada en los últimos años a dos proyectos convertidos en leyes, el primero sobre Judicatura Laboral y el segundo sobre Facultades de la Dirección del Trabajo.

El de más reciente aprobación se refiere a la Ampliación de Facultades de la Dirección del Trabajo, Ley 19.481 particularmente en dos temas muy importantes y que tienen mucha incidencia en el campo de la integración.

Esta Ley confiere, en efecto facultades más claras y específicas respecto del control de medidas de higiene, salud y seguridad en el trabajo que resultan indispensables, en el ámbito de los acuerdos que hemos celebrado con algunos países, como por ejemplo con Canadá, en que también el contexto internacional nos exige responder frente al desafío que significa la salud en el trabajo.

Por lo tanto, no es sólo por razones éticas que el control de la legislación en el ámbito de la fiscalización resulte esencial y de allí que sea tan importante el conjunto de políticas destinadas a reforzar la capacidad fiscalizadora de la institución que en Chile tiene esta misión: la Dirección del Trabajo, en múltiples campos, en múltiples iniciativas y no sólo con una mentalidad de fiscalización punitiva, sino esencialmente pedagógica en el sentido de hacer entender la necesidad del cumplimiento de la ley y mejorar en último término las condiciones y relaciones de trabajo y con ello la calidad de vida nacional.

Una de las principales preocupaciones, como se ha dicho, en la dimensión social de la integración, es el adecuado control de la legislación existente en cada país por sus órganos propios. De allí que su comparación, y la cooperación que puedan desarrollar estos órganos en el ámbito latinoamericano resulta de la mayor importancia. Iniciativas en esta dirección están siendo desarrolladas tanto al interior de Mercosur, como entre los países que integran dicho bloque con otros de América Latina. Por su parte Chile está realizando intercambios y promoviendo programas de cooperación con el objeto de aprovechar experiencias recíprocas, en el convencimiento que en América Latina así como en nuestro país debemos perfeccionar permanentemente los mecanismos de control.

Esta Ley que amplía las facultades de la Dirección del Trabajo tiene también mejorías en el ámbito de las medidas o prácticas desleales en el cual ahora va a tener mayor injerencia de acuerdo con la última normativa aprobada toda vez que la Dirección del Trabajo deberá informar a los Tribunales del Trabajo si determinadas conductas denunciadas como desleales se han producido y si tienen el carácter denunciado, en orden a vulnerar los derechos colectivos del trabajo, a la organización sindical o a la negociación colectiva, constitucionalmente amparados en Chile. Considerando la importancia que internacionalmente se asigna a Convenios Internacionales de la O. I. T. como los Números 87 y 98, sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva esta modificación puede redundar positivamente en dicho sentido, convenios que recientemente han sido enviados por el Ejecutivo a su ratificación al Congreso Nacional.

Facultades en materia de Tribunales del Trabajo: Nuestros tribunales han sido dotados por Ley 19.447 de 8 de febrero de 1996 también con competencia en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de manera tal que igualmente en este campo hemos ampliado nuestro control institucional de la legislación laboral, desde que si bien con ciertas limitaciones por el escaso número de Tribunales existente y la sobrecarga de trabajo, la justicia laboral es más expedita y de menor costo que la civil u ordinaria.

Adicionalmente, se hace indispensable avanzar hacia la modernización de las relaciones laborales, tanto en el sector privado como en el público. En efecto, no resulta posible viabilizar los ambiciosos proyectos de integración, sin una cabal cooperación de todos los agentes de las relaciones laborales, sin un nivel adecuado de diálogo social en los más diferentes niveles. Si bien es cierto estas instancias existen tanto en el ámbito de empresa, como a niveles superiores e incluso todos los actores se reúnen periódicamente en una instancia denominada "Foro de Desarrollo Productivo", institución que promueve el diálogo social creando espacios para tales efectos, ciertamente son éstos espacios en los cuales queda mucho camino por recorrer. Avanzar hacia instancias más evolucionadas de encuentro, debate y diálogo social, aparece extremadamente importante. En este sentido, resulta extremadamente interesante la cooperación abierta con el Consejo Económico y Social de España, institución altamente desarrollada en estos aspectos.

Este línea inspira también un proyecto de ley tendiente a garantizar el efectivo respeto de los derechos colectivos de trabajo que se ha enviado al Congreso Nacional sobre Organización Sindical y Negociación Colectiva. Se refiere, esencialmente, al fortalecimiento de las organizaciones sindicales y de los procesos de negociación colectiva que por cierto es tema fundamental para la modernización de las relaciones laborales de este país, y tiene por objeto equilibrar las relaciones entre las organizaciones que representan a los trabajadores con sus empleadores y de ese modo otorgar mayor participación social a estos sectores fundamentales de la población. Sin la expresión de los intereses de todos los grupos de la sociedad los avances económicos pueden quedar claramente frustrados por falta de visión de largo plazo y comprometidos social y políticamente, desde que la ausencia del actor sindical nos impide ir construyendo una sociedad más integrada. Esto es el fundamento esencial de un proyecto cuyas líneas generales contienen normas que de aprobarse podrían garantizar mejor la constitución de los sindicatos, perfeccionar los mecanismos de negociación colectiva, ampliar el ámbito de tal negociación, otorgando un rol determinado a los sindicatos interempresa o de trabajadores transitorios o de temporada y de otorgar derecho de información a los trabajadores entre sus aspectos más relevantes.

En el plano público, resulta igualmente indispensable avanzar en la Modernización del Estado, lo que reposa tanto sobre ajustes en los mecanismos de gestión, readecuando los mecanismos regulatorios y fiscalizadores de los diferentes órganos del Estado, a fin de que éstos respondan a los desafíos de relaciones económicas cada vez más desarrolladas. Por ende, reforzar la capacitación de los funcionarios públicos y vincular sus remuneraciones a índices de productividad resultan de notable interés. Sin embargo, no cabe duda que es indispensable realizar todas las transformaciones con un abierto diálogo que haga entender a los funcionarios y a sus organizaciones o asociaciones la importancia de estos procesos y que los haga partícipes de los mismos. Naturalmente, la discusión de sus condiciones de trabajo resulta impostergable, desde que pueden aparecer muchos cambios indispensables. Resulta muy difícil pensar en realizar tales procesos sin la necesaria colaboración consciente de los servidores públicos. La discusión de todos estos aspectos abre paso a procesos de negociación colectiva en el sector público, lo que se potencia hacia altos grados de conflictividad por la falta de regulación y por el hecho que las huelgas en que los conflictos públicos desembocan repercuten en sectores de escasos recursos, particularmente en salud y educación. Por lo tanto, la ratificación del Convenio 151 de OIT, para abrir paso a tales procesos de negociación colectiva en el sector público se revela interesante, lo que ha justificado su envío al Congreso Nacional para tales efectos.

Dentro de los temas que preocupan a la Humanidad, como hemos visto con motivo de los diferentes acuerdos en materia social, o con los principios que inspiran todos estos acuerdos, particularmente los de cooperación laboral, ha surgido con mucha fuerza aquel relacionado con los aspectos de género, particularmente por las discriminaciones y dificultades que encuentran las mujeres en ingresar al trabajo y por las trabas que dentro de él aparecen.

Ciertamente los sectores femeninos de la población se ven más debilitados como segmento en procesos de globalización en atención a que concentran mayores carencias en educación, capacitación y en acceso al trabajo en general, por lo que garantizar un Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, de carácter integral aparece como una elemento modernizador y de justicia indispensable. Es así como en materia de legislación respecto a cómo proteger mejor el acceso de la mujer al trabajo ésta se ha transformado en una preocupación de los diferentes gobiernos y Estados de América Latina. En Chile, una especial labor de sensibilización de la opinión pública, e impulsora de iniciativas ha estado desarrollando también el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), servicio público cuya Directora tiene rango de Ministro de Estado. Preocupación particular reviste el tema de cómo cuidar los hijos cuando la mujer tiene necesidad de trabajar. Se trata de hacer fluido el ingreso de la mujer al mercado del trabajo y de buscar, identificar y precisar cuáles son las barreras que ella encuentra para ingresar al mercado de trabajo y de qué manera ir solucionando los problemas específicos de este sector de la ciudadanía.