L'intégration économique, le droit du travail et la sécurité sociale dans les Amériques

Viña del Mar, Chili, les 14 et 15 avril 1998

 
INSTITUTIONS ET RELATIONS
DU TRAVAIL DU MERCOSUR
 
 
 

Oscar Ermida Uriarte
Professeur en droit du travail de la Faculté de droit (Montevideo, Uruguay).
Spécialiste principal de l'OIT en normes internationales du travail et relations de travail pour l'Argentine, le Brésil, le Chili, le Paraguay et l'Uruguay.

 
SOMMAIRE

Introdution. 1. La reconnaissance de la dimension sociale du Mercosur. 2. Les organismes du travail du Mercosur. 3. La création des normes du travail internationnales du Mercosur. 4. Structure et actions syndicales à l'intérieur du Mercosur. - Conclusions.

 

INTRODUCTION

 
Comme vous savez, le Mercosur tient ses origines de l'accord d'Asunción, célébré le 26 mars 1991 entre l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, lequel devait réglementer une période de transition ou de construction d'une zone de libre-échange entre les quatre pays ainsi que les relations douanières communes entre ce bloc et le reste du monde.

De façon parallèle, le Protocole de Ouro Preto, du 17 décembre 1994, établissait les structures institutionnelles définitives du Mercosur, qui aujourd'hui constitue une zone de libre-échange interne (avec des ententes douanières intra-régionales fixées à 0 %, sauf exceptions) et une union douanière avec des pays tiers (avec des tarifs douaniers différenciels communs qui oscillent entre 0 % et 20 %, sauf exceptions).

Ainsi, le Mercosur constitue présentement, avec l'Union européenne, l'une des deux seules unions régionales douanières en vigueur dans le monde. Une situation qui prend tout son sens lorsqu'on constate qu'entre 1990 et 1995, le commerce intra-Mercosur a augmenté de 200 %, alors que pour la même période les échanges commerciaux extérieurs du bloc connurent une augmentation de 80 %. Pour l'instant, le Mercosur représente sans doute le premier bloc commercial à succès, issu du sous-développement, qui aujourd'hui négocie des accords de traitements douaniers préférentiels ou accords de libre-échange avec d'autres groupes ou pays (Union européenne, Chili, Bolivie).

Cependant, ce développement commercial amorcé par le Mercosur en si peu de temps, n'a pas été accompagné par un développement social proportionnel. En effet, les droits sociaux et des citoyens n'apparaissent pas dans les accords constitutifs du Mercosur, sauf de façon minimale au niveau du travail et ce, en dépit de reconnaître l'importante dimension sociale de cette intégration.

En effet, toute intégration économique régionale, plus ou moins développée, comporte plusieurs effets sociaux dont en particulier des effets sur le plan du travail. Ainsi, alors que si à long terme on peut s'attendre à des effets positifs en matière de travail, et ce en raison de la croissance économique et politique du bloc, à court terme il est presqu'inévitable de subir certains effets sociaux négatifs tels que le chômage sectoriel et le risque de "dumping social" entre les pays membres du groupe en situation de concurrence sur le marché intérieur ou encore en provenance de pays tiers. Parallèlement, il est possible de constater à moyen terme des influences réciproques entre les divers systèmes de relation de travail des pays qui s'unissent, dont en outre l'émergence évidente d'un nouveau niveau international/régional de relations de travail.

Dans ce cadre, les aspects du travail qui sont ou risquent d'être les plus durement touchés par le processus d'intégration sont ceux reliés aux chômage sectoriel, à la reconversion industrielle, à la formation professionnelle, à la relocalisation, à la santé et sécurité, à la sécurité sociale, aux les structures et actions syndicales, à la négociation et les conflits collectifs internationaux ainsi que la participation des travailleurs et travailleuses dans l'entreprise et dans le processus même d'intégration. Or c'est précisément sur cette dimension sociale de l'intégration que le Mercosur -- du moins pour l'instant,-- n'a pas obtenu les mêmes succès que sur le terrain commercial. Le présent travail abordera successivement la difficulté et le processus encore inachevé de la reconnaissance de la dimension sociale de l'intégration du Mercosur ; nous en verrons les organismes du travail, les propositions concernant l'adoption de normes internationales du travail du Mercosur, ainsi que la structure et l'action syndicale dans le cadre de l'intégration. Enfin, nous tenterons d'élaborer certaines conclusions. En aucun cas nous n'aborderons les institutions et relations du travail des pays membres du Mercosur (institutions et relations nationales) mais nous toucherons plutôt aux institutions du travail du Mercosur et à ces relations de travail naissantes. Institutions de niveaux inter ou supranationales, régionales, générées pour et par la dynamique du Mercosur comme bloc économico-social englobant quatre pays et engendrant au-delà de ceux déjà existants ses propres institutions et liens.
 

1. La reconnaissance de la dimension sociale du Mercosur

Le traité d'Asunción, du 26 mars 1991 -- instrument fondateur du processus de création du Mercosur--, ignora presque complètement les dimensions sociales et du travail inclues inévitablement dans toute tentative d'intégration régionale. Rédigé pour diplomates et économistes, (selon l'expression de Americo Plá Rodriguez) le traité d'Asunción prévoyait uniquement des normes commerciales et organisationnelles, où seuls étaient présents à l'intérieur des organismes désignés des représentants du Pouvoir exécutif des États membres, et plus spécifiquement les ministères des Finances et des Relations extérieures.

La dimension sociale n'apparaît pas -- sinon de façon très sommaire dans le traité d'Asunción. De même, on ne réfère pas aux citoyens et à leurs organismes (parties politiques, syndicats, associations).

Néanmoins, la reconnaissance d'une dimension sociale au Mercosur devrait se faire jour et conséquemment l'édification de son espace social.

Se joignant à la revendication syndicale, l'élan initial fut donné par la doctrine du Droit du travail qui rapidement mis en évidence, dans le texte même du traité d'Asunción, l'existence d'une semence juridique légitimant l'édification d'un espace social au Mercosur. Cette semence se retrouvait dans la préface du Traité incluant parmi ses objectifs le "développement économique avec justice sociale" et l'amélioration "des conditions de vie" de la population. Ces références prêtèrent flanc à la diffusion de diverses opinions qui jetèrent les fondements juridiques obligeant le Mercosur de disposer d'organismes compétents en matière de travail, d'adapter des normes du travail et de permettre la participation des travailleurs et des employeurs.

Cette initiative académique fut accompagnée d'un geste politique le 9 mai 1991 -- soit à peine un mois et demi suivant la signature du traité d'Asunción -- les ministres du Travail de l'Argentine, du Brésil, du Paraguay et de l'Uruguay, émirent la déclaration de Montevideo dans laquelle ils indiquèrent (1o) la nécessité de s'occuper des aspects relatifs au travail du Mercosur afin que ceux-ci engendrent effectivement une amélioration des conditions de vie ; (2o) la proposition de créer un Sous-groupe sur les questions du travail à l'intérieur des structures du Mercosur et ; (3o) l'initiation d'une étude sur la possibilité d'adopter une Charte sociale du Mercosur. Sans pour autant le mentionner, la Déclaration mettait en évidence le fait que le traité d'Asuncion avait non seulement déplu aux citoyens et aux organisations syndicales mais encore déplaisait aux instances gouvernementales spécialisées en matière du travail.

L'"offensive" menée par le secteur social et du travail obtient ses premiers succès cette même année, lorsque le Groupe marché commun créait par la résolution 11/91 le Sous-groupe de travail 11, sur "les questions du travail" qui plus tard devait s'appeler "Relations du travail, emplois et sécurité sociale". Ce Sous-groupe fut la première institution, dédiée spécifiquement aux questions du travail du Mercosur, quoique bien sûr, contingenté et subordonné au Groupe marché commun , un organisme répondant aux ministres des Relations extérieures et des Finances. De plus, ce Sous-groupe depuis sa première session tenue le 27 mai 1992 et pour quelques années mena une action vigoureuse marquée par son fonctionnement tripartite.

Le 17 décembre 1994 le Protocole de Ouro Preto déterminant la structure organisationnelle définitive du Mercosur fut approuvée. Celui-ci privilégia de nouveau les aspects diplomatiques et économiques, conformément au schéma joint en annexe à la fin de ce travail : les organismes décisionnels relevant des Pouvoirs éxécutifs formés des ministres des Finances et de Relations extérieures, ou de leurs représentants. Mais la nouveauté véritablement d'importance introduite par le Protocole de Ouro Preto, fut la prévision dans la structure organisationnelle du Mercosur, de deux organismes pouvant être considérés comme relevant des citoyens : la Commission parlementaire mixte et le Forum consultatif économico-social.

Ce dernier est l'unique organisme permanent du travail dans la structure définitive du Mercosur. Sa constitution et son mode de fonctionnement consacrent de façon formelle la participation des secteurs sociaux à l'intégration régionale.

La reconnaissance de la dimension sociale du Mercosur et conséquemment la nécessité d'y construire un espace social prend forme dans "le Programme d'action du Mercosur jusqu'à l'an 2000" approuvé par la décision no 9/95 du Conseil marché commun, qui d'une part, reconnaît que "l'approfondissent du processus d'intégration requiert une participation croissante de l'ensemble de la société" attribuant à la Commission parlementaire mixte et au Forum consultatifs économico-social, la fonction de garantir "la participation adéquate des secteurs de la base". D'autre part, le Programme mentionné plus haut souligne le besoin d'élaborer des propositions de développement de la dimension sociale du Mercosur (paragraphe 3.2 des chapitres I et II).

Il faut ajouter que dans ce processus -- inachevé et insuffisant -- de définition et d'élaboration d'un espace social au Mercosur, les organismes syndicaux ont joué un rôle très important spécialement à travers la Commission syndicale du Mercosur de l'organisme de coordination des centrales syndicales du Cono Sur.
 

2. Les organismes du travail du Mercosur

Le Protocole de Ouro Preto établi la structure organisationnelle définitive du Mercosur retenant les deux organismes principaux découlant du Traité d'Asunción, et qui avait fonctionné durant la période de transition, et prévoyant la mise sur pied de nouveaux organismes.

Ces organismes originaux et provisoires qui deviennent définitifs ou permanents sont le Conseil marché commun et le Groupe marché commun. Le Conseil marché commun est l'organe supérieur du Mercosur correspondant à la direction politique du Mercosur et formé des ministres des Finances et des Relations extérieures des pays membres, sans que cela n'empêche la tenue de sessions entre les présidents au moins à tous les six mois. Le Conseil marché commun adopte, à l'unanimité, des décisions qui deviennent obligatoires pour les États membres.

Le Groupe marché commun est l'organe exécutif du Mercosur, il est formé des représentants des gouvernements nationaux et est coordonné par les ministres des Affaires extérieures. Ses résolutions, adoptées à l'unanimité, deviennent obligatoires pour les États membres.

De plus, le Protocole de Ouro Preto prévoit la création d'autres organismes tels que la Commission sur le commerce, la Commission parlementaire mixte, le Forum consultatif économico-social et le Secrétariat administratif. Tel que mentionné auparavant, la représentation graphique de la structure organisationnelle du Mercosur, au Protocole du Ouro Preto, se retrouve en annexe de ce travail.

De façon ponctuelle, durant la période de transition, diverses commissions ad hoc et groupes de travail ont été mis sur pied à l'intérieur du Groupe marché commun dont notamment le Sous-groupe de travail sur les relations de travail, l'emploi et la sécurité sociale, lequel joua un rôle important jusqu'en 1994 et qui fut récemment reconstitué par la résolution no 20/95 du Groupe marché commun, comme le Sous-groupe de travail numéro 10 sur les questions du travail, de l'emploi et de la sécurité sociale.

Le Groupe marché commun a aussi prévu la tenue de rencontres entre divers ministres dont notamment des rencontres entre les ministres du Travail. Conséquemment les organismes rattachés aux questions du travail sont pour l'instant deux ou trois au maximum : seulement l'ex-Sous-groupe de travail no 11 (présentement no 10) oeuvrant à l'intérieur des structures du Groupe marché commun et le Forum consultatif économico-social, organisme permanent représentant les secteurs économiques et sociaux et prévu sur le Protocole Ouro Preto lui-même. À ceux-ci s'ajoutent -- si on peut les qualifier d'organismes -- les rencontres des ministres du Travail.
 

2.1 Le Sous-groupe 10 sur les questions du travail, de l'emploi et de la sécurité sociale

Le Sous-groupe de travail 10, sur les questions du travail, de l'emploi et de la sécurité sociale n'est rien d'autre que la reconstitution, via la résolution no 20/95 du Groupe marché commun, de ce qui fut le Sous-groupe 11, relation de travail, emploi et sécurité sociale, et dont le rôle fut très important jusqu'en 1994.

En effet, le fonctionnement de ce Sous-groupe 11, alors qu'il était actif, fut fondamental. En son sein se constituèrent huit commissions traitant des sujets suivants : (1) relations individuelles du travail ; (2) relations collectives du travail ; (3) l'emploi ; (4) la formation professionnelle ; (5) la santé et sécurité au travail (6) la sécurité sociale ; (7) les secteurs spécifiques ; (8) les principes.

Un des aspects les plus remarquables du Sous-groupe no 11 fut son fonctionnement tripartite. Autant le Sous-groupe comme chacune de ses commissions siègent non seulement avec des délégués gouvernementaux -- provenant des ministères du Travail -- mais aussi avec une participation nourrie de représentants d'organismes d'employeurs et de travailleurs, parvenant généralement à adopter à l'unanimité ses recommandations. La représentation sectorielle fut assumée par les principales centrales syndicales et associations d'employeurs de chaque pays.

Les progrès et réussites des diverses commissions du Sous-groupe no 11 furent inégales, quoique en moyenne, à notre avis, importantes et prometteuses. Soulignons la recommandation de ratification d'une liste mininale commune de convensions internationales sur le travail par les quatre pays et les débats sur l'adoption de la Charte sociale du Mercosur, aspects auxquels nous ferons allusion plus loin.

Sans préjudice pour ce dernier, il ressort clairement que ce Sous-groupe et ses Commissions furent, pendant plusieurs années, l'unique instance à participation tripartite concernant les aspects du travail du Mercosur ; cet aspect en-soi, en faisait un instrument précieux, tel que nous le démontre la fin des séances au dernier trimestre de 1994.

La résolution no 20/95 du Groupe marché commun, a, si l'on peu dire, reconstitué le Sous-groupe 11, avec de légers (surplus?) changements de numéro et de nom. Le nouveau Sous-groupe a tenue sa première séance en octobre 1995, et éprouva certaines difficultés à retrouver sa dynamique antérieure, quoique son fonctionnement tripartite fut maintenu. Le Sous-groupe adopta un nouvel agenda proposant en outre la création d'un centre d'observation sur le travail et un système de certification occupationnel, en plus de réaliser des études comparatives sur les normes régionales du travail et leur efficacité, un sujet que nous développerons au point 3. De toute façon, la réalisation la plus importante du Sous-groupe 10 jusqu'à maintenant, fut l'adaptation d'un avant-projet d'Accord multilatéral sur la sécurité sociale du Mercosur (recommandation no 3/95) dont l'entrée en vigueur relèvera toutefois de la ratification des Parlements nationaux.
 

2.2 Le Forum consultatif économico-social

Le Forum consultatif économico-social, prévu aux articles 28 et 30 du Protocole du Ouro Preto, est l'unique organisme compétent en matière du travail, qui soit établi de façon permanente par les traités constitutifs du Mercosur quoique, comme je l'ai déjà dit, le Sous-groupe de travail no 10 actuel, fut créé par une résolution du Groupe marché commun ("Droit dérivé" selon la terminologie européenne) et fait partie de la structure interne de ce dernier. Il en est de même pour les rencontres des ministres du Travail.

En vertu de l'article 28 du Protocole, le FCES (Forum) est ´ un organisme de représentation des secteurs économiques et sociaux ª.

La même disposition établit que le Forum ´ doit être composé d'un nombre égal de ressortissants de chacun des États parties ª et, par le fait même, s'éloigne du modèle du Comité de l'Union européenne.

L'article 29 précise que le Forum aura ´ une fonction consultative ª - comme l'indique d'ailleurs son nom - bien qu'en droit comparé, il soit habituel que les Comités ou Conseils économiques et sociaux soient consultatifs, à savoir non décisionnels et non exécutifs, et que leur dénomination ne comportent pas cette caractéristique.

Cette même disposition établit aussi que le Forum ´ procédera par recommandations au Groupe marché commun ª, le corps exécutif du Mercosur. Autrement dit, ce que d'autres Comités économico-sociaux (C.E.S.) nomment ´ des opinions formelles ª sera appelé ´ recommandations ª dans ce cas-ci, conformément au caractère consultatif des fonctions de l'organisme dont elles émanent.

Enfin, l'article 30 dispose que ´ le Forum consultatif économico-social devra faire homologuer ses Règlements internes par le Groupe marché commun ª. Ainsi, le Forum peut rédiger ses propres Règlements internes, sans être obligé d'en demander l'approbation à une autre instance, sauf une simple homologation par le Groupe marché commun.

En se fondant sur ces dispositions et dans l'exercice de leur autonomie collective, les organisations syndicales et les associations d'employeurs des quatre pays membres du Mercosur ont négocié des Règlements internes et elles ont constitué le FCES. Elles ont commencé par mettre sur pied des ´ Sections nationales du FCES ª dont les compositions respectives ne sont pas nécessairement semblables les unes aux autres. Elles ont convenu que chaque Section nationale désignerait neuf représentants au FCES du Mercosur, dont les membres sont donc au nombre de 36. Chaque Section respecte le principe de la parité numérique entre les représentants des employeurs et les travailleurs. Ainsi chacune détermine si elle inclut d'autres secteurs (consommateurs, écologistes, étudiants etc.) et, s'il y a lieu, leur poids respectif au sein de la délégation.

Lors de sa deuxième réunion plénière, qui a eu lieu à Rio de Janeiro du 30 octobre au 2 novembre 1996, le Forum s'est fixé une longue liste de thèmes à aborder et sur lesquels émettre éventuellement des opinions formelles. Les thèmes prédominants étaient d'ordre socio-économique, au sens large du terme en ce qui a trait aux questions liées spécifiquement au travail. Les participants se sont d'abord penchés sur les thèmes relatifs à la politique d'emploi, la politique industrielle, les relations avec l'ALADI et l'ALCA ainsi que sur la protection des consommateurs.

C'est à l'occasion de sa troisième réunion, tenue à Asunción les 21 et 22 avril 1997, que le Forum a fait ses deux premières recommandations : l'une sur l'ALCA (No 1) et l'autre sur les barrières non tarifaires et les obstacles bureaucratiques au sein du Mercosur. Ensuite, lors de sa quatrième réunion plénière à Montevideo, les 4 et 5 septembre 1997, le FCES a émis ses recommandations No 3, 4 et 5 sur ´ Les négociations du Mercosur avec les autres pays de l'ALADI ª, ´ Les mesures unilatérales des gouvernements qui peuvent influer sur le commerce intrazone ª et sur ´ Les politiques d'emploi de chacun des pays membres ª.

Comme on peut conclure des renseignements précédents, le FCES n'a commencé à fonctionner que depuis peu, mais il demeure que son caractère de simple organisme consultatif et l'expérience pratique en Europe font craindre qu'à lui seul, le Forum ne suffira pas à la tache de garantir l'édification d'un espace social solide au sein du Mercosur et d'assurer une véritable participation sociale à l'intégration. En d'autres mots, la reconnaissance du caractère de citoyen des travailleurs au sein du Mercosur n'est pas assurée du seul fait de l'existence du FCES.

Le déficit démocratique ne se présente pas seulement en ce qui a trait au FCES, qui fait des recommandations au Groupe marché commun, un organisme de composition non sociale. Plus grave encore est le fait qu'en vertu de l'article 26 du Protocole de Ouro Preto, ´ la Commission parlementaire mixte devra faire des recommandations au Conseil marché commun, par l'intermédiaire du Groupe marché commun ª. Cette quasi dépendance de l'organisme parlementaire du Mercosur à l'égard d'organismes de composition ministérielle, non seulement soulève des doutes sur sa constitutionnalité dans tous et chacuns des États parties, mais fait aussi ressortir la subordination de la participation des citoyens aux sources de pouvoir décisionnel, monopolisées par les secteurs économiques et diplomatiques des Pouvoirs exécutifs nationaux.
 

2.3 Les réunions des ministres du Travail

Les décisions 5/91 et 1/95 du Groupe marché commun prévoyaient la tenue de réunions des ministres de l'Économie (et des présidents des Banques centrales), de l'Éducation, de la Justice, de l'Agriculture et du Travail ´ pour traiter, dans leur divers champs de compétence, des questions liées au Traité d'Asunción ª.

À cet effet, les ministres du Travail du Mercosur se sont réunis à plusieurs occasions. L'utilité de telles rencontres s'est révélé durant la période qui a couru entre l'élimination du Sous-groupe No 11 et la mise en fonctionnement de son successeur le Sous-groupe No 10.

La souplesse de ce Sous-groupe - sinon son caractère informel -, l'absence de périodicité des rencontres et le fait que les contacts entre les ministres du Travail des États membres du Mercosur sont fréquents et fluides convergent à faire dépendre fondamentalement l'importance de ces réunions de ministres sur des facteurs conjoncturels.

 
3. L'élaboration de normes internationales du travail pour le Mercosur

Le Mercosur n'a pas encore généré de droit du travail supranational ou international comme tel, bien que le ´ Programme d'action du Mercosur jusqu'à l'An 2000 ª, cité précédemment, établisse que ´ l'évolution du processus d'intégration requière l'examen des accords sur le droit du travail et les droits sociaux ª. Ce thème a été en tête de liste des travaux de la Commission No 8 (Principes) de l'ancien Sous-groupe de travail No 11. Celle-ci a recommandé la ratification commune, par les quatre pays du Mercosur, d'un ensemble de Conventions de l'OIT qui constitueraient ainsi un ensemble de normes internationales du travail minimales et communes. Elle a aussi recommandé d'entrevoir la possibilité d'adopter une Charte sociale du Mercosur. Le professeur Héctor-Hugo Barbagelata avait proposé ces deux initiatives dans un rapport dont l'avait chargé l'OIT.

D'autre part, l'Entente multilatérale sur la sécurité sociale pourrait devenir la première norme internationale substantive en droit du travail et de la sécurité sociale approuvée directement par le Mercosur.
 

3.1 La ratification d'un ensemble minimal et commun de Conventions de l'OIT

La Commission No 8 (Principes) de l'ancien Sous-groupe de travail No 11 du Mercosur a recommandé la ratification, par les quatre États membres, d'un ensemble minimal de conventions internationales sur le travail. Cet ensemble, négocié tripartitement, comporte 34 Conventions de l'OIT et paraît en annexe du présent texte où sont indiquées les conventions déjà ratifiées par chacun des pays (R) et celles qui ne le sont pas encore (S).

Il s'agit d'un ensemble ouvert, qui peut être élargi par de nouvelles recommandations, et comporte des conventions véritablement pertinentes, comme les Conventions No 11, 98, 135, 151 et 154 sur la liberté syndicale et la négociation collective, la No 144 la consultation tripartite sur des questions relatives à l'OIT, les No 100, 105 et 11 l'égalité, le travail forcé et la non discrimination, les No 1 et 30 la journée de travail, la No 14 le repos hebdomadaire, les No 26 et 95 les salaires, et d'autres sur la sécurité et l'hygiène, l'inspection du travail et la réadaptation professionnelle.

Le but est de créer un plancher minimum de protection des droits des travailleurs de la région, valide dans toute cette région. Il est évident qu'on ne vise pas à élaborer un droit supranational, mais plutôt à établir, par l'intermédiaire de la coïncidence ou du fait que chacun des pays ait ratifié des conventions internationales, un droit international du travail commun ou uniforme par coïncidence.

Comme nous l'avançons et comme il apparaît en Annexe (liste convenue des 34 conventions à ratifier en commun), au 10 juin 1995, les quatre pays du Mercosur avaient déjà ratifié les douze Conventions suivantes :

No 11, sur la syndicalisation en agriculture

No 14, sur le repos hebdomadaire

No 26 sur le salaire minimum

No 29, sur le travail forcé

No 81, sur l'inspection du travail

No 95, sur la protection du salaire

No 98, sur la liberté syndicale et la négociation collective

No 100, sur l'équité salariale

No 105, sur l'abolition du travail forcé

No 111, sur l'égalité et la non discrimination,

No 115, sur la protection contre les radiations

No 159, sur la réadaptation professionnelle.

L'importance de cet ensemble tient au fait, qu'à l'heure actuelle, il constitue tout le droit international du travail substantif du Mercosur.
 

3.2. Une Charte sociale du Mercosur?

La Déclaration des ministres du Travail des pays membres du Mercosur fait allusion à la nécessité d'étudier la viabilité d'une Charte sociale du Mercosur. Cette déclaration, signée à Montevideo le 9 mai 1991, mettait alors l'accès sur la nécessité de ´ s'arrêter aux questions relative au travail dans le Mercosur ª et était la source immédiate de la création du Sous-groupe No 11.

Conformément aux recommandations du professeur Barbagelata, citées précédemment et visant la ratification en commun de certaines Conventions de l'OIT, la Charte sociale viendrait compléter le filet de protection internationale des droits des travailleurs du Mercosur.

La Commission No 8 (Principes) de l'ancien Sous-groupe de travail No 11 du Mercosur a convenu d'étudier la viabilité d'un projet de Charte sociale ou Charte des droits fondamentaux en matière de travail pour le Mercosur. En principe, un tel texte pourrait servir de Protocole supplémentaire au Traité d'Asunción à être ratifié par chacun des États membres. En ce sens, la Commission a aussi créé une Sous-commission tripartite. Une étude de la doctrine et les travaux de Commission ont permis d'initier et d'élaborer des études sur le caractère potentiel, le contenu et l'efficacité d'une telle Charte sociale. L'Organisme de coordination des Centrales syndicales du Cône sud (Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur) a produit une ébauche de projet détaillée intitulée ´ Charte des droits fondamentaux du Mercosur. Proposition des travailleurs ª. Les débats et les études ont porté sur les droits à inclure à la Charte, l'efficacité de celle-ci et les mécanismes de contrôle dont la possibilité d'appliquer des sanctions pour inexécution et/ou de créer un tribunal international, ce qui pourrait entraîner l'introduction d'un certain niveau de supranationalité.

Or, toutes ces démarches ne sont pas allées au-delà de l'étape des négociations, lesquelles sont d'ailleurs demeurées en suspens lorsque l'ancien Sous-groupe No 11 a cessé ses activités. Depuis lors, l'initiative de Charte sociale a perdu une part de l'impulsion politique dont elle avait joui quelques années auparavant. Nous croyons cependant que, tôt ou tard, le Mercosur en viendra à se doter d'une Charte ou Déclaration du même type que les européennes.

C'est donc après plusieurs hésitations, qu'à sa réunion de Montevideo (19-22 août 1997), le Sous-groupe No 10 a remis ce thème à l'ordre du jour et a formé un groupe ad hoc d'intégration tripartite composé d'un représentant par secteur et par pays qui devra ´ analyser les diverses propositions relatives à l'approbation d'un instrument ayant un solide noyau de droits fondamentaux et d'un mécanisme de supervision prévoyant la participation des secteurs sociaux ª. (Procès-verbal N02/97, 5 e réunion du SGT 10) Le Sous-groupe a aussi discuté d'un éventuel ´ Protocole sur les droits sociaux des travailleurs du Mercosur ª.

La Commission parlementaire mixte du Mercosur s'est réunie à plusieurs occasions et à d'autres égards, et elle a recommandé l'approbation d'une Charte sociale du Mercosur. Ce thème figure également aux débats du Forum consultatif économico-social.

Une option ou substitut à une Charte sociale a aussi fait l'objet de discussions dans des pays membres du Mercosur. Elle consiste en la possibilité d'adopter une technique semblable à celle de l'Accord complémentaire en matière de travail de l'ALENA : un mécanisme de contrôle de l'efficacité d'exécution des normes nationales de travail, sans création d'un ensemble de normes ou de principes supranationaux ou internationaux. De toutes façons, une option de cet ordre nécessiterait qu'une source internationale pose cet engagement à exécuter, ce qui s'apparenterait à un type de contrôle supranational ou international. De plus, le ´ Programme d'action du Mercosur jusqu'à l'An 2000 ª avance ces deux types de possibilité, non pas comme options, mais bien comme actions cumulatives. Par ailleurs, comme nous l'avons mentionné, le Programme souligne que ´ l'évolution du processus d'intégration exige l'examen des accords sur les droits en matière de travail et les droits sociaux ª et ajoute que ´ de cette manière, il sera possible de favoriser une plus grande coopération en ce qui a trait à l'exécution et au contrôle des normes de travail ª. (para. 3.2, Chapitre II)
 

3.3 L'Entente multilatérale sur la sécurité sociale pour le Mercosur

Le Sous-groupe de travail No 10, le Groupe marché commun et le Conseil ont donné leur aval à un projet d'Entente multilatérale sur la sécurité sociale pour le Mercosur et à un autre projet d'Accord administratif pour l'exécution de l'Entente.

L'Entente dispose que les droits en matière de sécurité sociale prévus dans ce document ´ seront reconnus aux travailleurs qui offrent ou ont offert leurs services dans un des États parties à l'Entente, ainsi qu'aux membres de leur famille biologique ou autre, et que ceux-ci ont les mêmes obligations que les citoyens des États en question. ª

En général, ce document comporte les principes fondamentaux du droit international de la sécurité sociale, à savoir l'application de la loi du lieu d'exécution, l'égalité, le maintien des droits acquis, la totalisation et le prorata.

En effet, les articles 4 et 5 de l'Entente disposent que la loi applicable sera, conformément aux principes mentionnés, celle du lieu où le travailleur effectue son travail, à l'exception des professionnels, techniciens, gestionnaires et autres travailleurs de même type qui sont transférés pour des périodes de temps restreintes, les travailleurs d'entreprises de transport déterminées et les membres de délégations diplomatiques et consulaires.

Le principe d'égalité ou de non-discrimination entre citoyen et étranger, établi dans l'article de l'Entente cité précédemment, reconnaît aux travailleurs et à leur famille qui offrent ou ont offert leurs services dans un des États parties à l'Entente, les mêmes droits et obligations qu'aux citoyens de ce pays.

Le principe de maintien des droits acquis n'est pas consacré comme tel dans le texte, mais il découle de la reconnaissance explicite des principes d'application de ce principe, soit la totalisation et le prorata.

La totalisation des périodes de sécurité sociale ou de cotisations suppose que ´ les périodes de sécurité sociale ou de cotisations effectuées dans les territoires d'un État partie à l'Entente seront prises en considération pour l'acquittement des prestations ª. À cet effet aussi, il est prévu que le critère de distribution ´ au prorata ª des coûts des prestations (art. 7) qui consiste à diviser le coût total du bénéfice entre les pays où il a été généré et en proportion du temps travaillé (et durant lequel des cotisations ont été payées) par le bénéficiaire ou demandeur dans chacun des pays.

L'Entente comporte entre autres des normes spéciales sur les prestations de santé pour les travailleurs transférés temporairement et sur les régimes de retraite à capitalisation individuelle.

Il est important de souligner qu'il n'est pas prévu que les documents à utiliser pour l'application de l'Entente requièrent une traduction officielle ou une authentification par un consulat, dans la mesure où ils sont délivrés par un organisme de gestion ou de liaison national (art. 13) chargé de l'application ou de l'interprétation de l'Entente (art. 16), tel que l'exige la norme qui prévoit la constitution d'une Commission multilatérale permanente.

Comme nous le mentionnions à la fin du paragraphe 2.1, cette entente, déjà approuvée par les organismes compétents du Mercosur, nécessite encore, avant d'être mise en vigueur, la ratification parlementaire des quatre États du Mercosur.

Structure et action syndicales au sein du Mercosur.

Comme nous l'avons déjà dit (No1, fin) l'action syndicale a constitué l'un des moyens incitatifs fondamentaux à l'amorce du développement de la dimension sociale du Mercosur. De même, l'action syndicale sera indispensable à l'éventuelle reconnaissance complète de cette dimension sociale.

Or, l'efficacité de l'action sociale visant l'édification d'un espace social au sein du Mercosur requière une ´ redimensionisation ª du syndicat et de ses activités.

En effet, la mise en marche du Mercosur comme zone de libre-échange et union douanière, ainsi que sa tendance à se constituer en une nouvelle entité politique plus ou moins unitaire, entraîne l'internationalisation du contexte géographique, politique et économique des relations de travail. En d'autres mots, on internationalise la scène des relations de travail et, pour cette nouvelle scène internationalisée, il faut des acteurs syndicaux eux aussi internationalisés.

Dans ce contexte international (la région intégrée), il faut une action syndicale internationale (régionale), et elle est impossible sans des acteurs internationalisés (régionaux).

Les syndicats des pays du Mercosur l'ont vite compris et ils ont eu recours à un instrument antérieur au Traité d'Asunción : L'Organisme de coordination des Centrales syndicales du Cône Sud (Coordinadora) qui travaille non seulement dans les pays du Mercosur mais aussi en Bolivie et au Chili. Née de la Coordinadora, la Commission syndicale du Mercosur a collaboré à relancer et revitaliser cette dernière qui, à son tour, a su axer efficacement son action au sein du Mercosur.

La Coordinadora a agi intensément et efficacement au sein de l'ancien Sous-groupe de travail No 11 du Mercosur ainsi qu'à l'autocréation du Forum consultatif économico-social. Aujourd'hui, elle maintient une présence permanente, autant au Forum qu'au Sous-groupe No 10.

La Coordinadora et la Commission syndicale demeurent cependant des instances de coordination plutôt qu'une véritable organisation internationale jouissant d'une structure et d'une autorité qui lui soient propres. Cette transition nécessaire approche.

Quant à elles, les organisations d'employeurs ont réagi plus tardivement au ´ redimensionnement ª de la scène. Le Conseil industriel du Mercosur et le Conseil des Chambres de commerce du Mercosur, des organismes de coordination créés il y a peu de temps (en 1994 et 1995 respectivement), ont une présence moins active que celle des syndicats.

Il est très clair que le renforcement de ces structures est une condition sine qua non de la participation efficace des travailleurs et des employeurs, à l'intégration régionale. La reconnaissance ´ du caractère de citoyen des travailleurs ª au sein du Mercosur dépend en grande partie de l'existence d'une structure et d'une action syndicale pertinentes.

Et cela, pour deux raisons. D'abord, l'action syndicale efficace et de niveau adéquat est un des facteurs indispensables du déplacement définitif de la facette strictement commerciale de l'intégration par la dimension sociale. En second lieu, la structure syndicale régionalisée et à objectifs régionaux est fondamentale à la création d'autres lieux de participation des travailleurs, en particulier la négociation collective régionale.

En effet, la régionalisation de l'économie et de la politique, d'une part, et celle des structures et de l'action syndicale, d'autre part, entraînera, tôt ou tard, des occasions de négociation collective régionale et des conflits de travail au même palier.

Certains affirment qu'un conflit de travail collectif qui touchera plusieurs ou tous les pays du Mercosur sera à l'origine de la renaissance de la négociation collective dans cet environnement en vue de le résoudre.

Mais quelqu'en soit l'origine : conflit ou négociation (en fin de compte, il pourrait s'agir du problème de la poule et de l'oeuf), il est certain que les perspectives des relations de travail dans le Mercosur font nécessairement poindre une négociation collective ´ mercosurienne ª. Il pourrait s'agir d'une négociation collective relative soit à une entreprise (entreprise ou ensemble économique installé dans un ou plusieurs pays du Mercosur), soit à une activité, une entente-cadre ou un pacte social de haut de palier comme ´ les opinions formelles communes ª qui émanent de la Confédération européenne des syndicats (CES) et de l'Union industrielle de la Communauté européenne (UNICE).

Certes, la dynamique de négociation en haut de palier entre les centrales syndicales et les associations d'entrepreneurs au sein du Forum consultatif économico-social peut faciliter les contacts et forger des liens personnels et institutionnels indispensables à l'ouverture en vue de conventions collectives à venir ou d'accord sociaux au plan du Mercosur.

De toutes façons, une chose est certaine : aux systèmes nationaux de relations de travail de l'Argentine, du Brésil, du Paraguay et de l'Uruguay, vient s'ajouter un nouveau système de relations de travail au plan du Mercosur. Il s'agit d'une scène superposée à celles ces quatre pays, qui fonctionne simultanément et interagit avec eux sans posséder ses acteurs et sa dynamique propres.
 

Conclusions

àLe Mercosur a connu une croissance rapide en tant que zone libre et union douanière.
Toutefois, pour le moment, il ne peut être qualifié de bloc commercial international. Mis sur pied en 1991, il constitue déjà en fait une des rares unions douanières régionales actuelles du monde. En quelques années, le commerce intrarégional s'est accru de façon spectaculaire et l'ensemble commence à acquérir une certaine prestance à l'extérieur comme entité unitaire. La négociation - présentement en cours - d'un accord de libre-échange avec l'Union européenne en témoigne.

Le Mercosur n'a cependant pas développé sa dimension sociale au même rythme.

En dépit du fait que le Traité d'Asunción de 1991 ait passé complètement outre aux aspects sociaux et de relations de travail, immédiatement après, on a commencé à édifier l'espace social du Mercosur. Les jalons fondamentaux de ce processus ont été l'action syndicale, par l'intermédiaire de l'Organisme de coordination (Coordinadora), l'action des ministères du Travail et la doctrine en droit du travail ainsi que la création du Sous-groupe de travail No 11 du Mercosur (aujourd'hui le SGT No 10) y celle du Forum consultatif économico-social.

Aujourd'hui, ce sont à proprement parler les seuls organismes du Mercosur spécialisés dans le domaine du travail et, par conséquent, le seul espace institutionnel ouvert à la participation des travailleurs et employeurs, à l'intégration régionale.

Parallèlement, les propositions et débats sur l'adoption de normes internationales de travail pour le Mercosur n'ont pas encore passé l'étape de propositions, à tel point que le droit international du travail substantif pour le Mercosur est restreint aux douze Conventions de l'OIT ratifiées par les quatre pays.

D'autre part, comme nous le mentionnions, le déficit participatif du Mercosur ne se limite pas aux acteurs du système de relations de travail mais il s'étend aux citoyens dans leur ensemble. La position relativement subordonnée dans laquelle le Protocole de Ouro Preto place la Commission parlementaire mixte et le Forum consultatif économico-social le démontre clairement. Ces seuls organismes de participation des citoyens du Mercosur n'ont aucune primauté - c'est plutôt le contraire - sur les organismes techniques d'exécution, qu'ils soient économiques ou diplomatiques.

Le sous-développement de l'espace social du Mercosur n'en est pas vraiment un, non seulement en comparaison avec l'Union européenne mais aussi avec l'ALENA (le Traité de libre-échange entre le Canada, le Mexique et les É.-U.); ce qui rend encore plus flagrante la contradiction. En effet, le Mercosur qui, comme nous l'avons souligné à plusieurs reprises, constitue une union douanière et vise à devenir en peu de temps un marché commun, n'a pas encore réussi à donner naissance à un ensemble de normes du travail que lui soit propre, tandis que l'ALENA, qui n'est rien de plus qu'un accord de libre-échange ne visant pas une étape supérieure d'intégration, dispose cependant d'un accord complémentaire en matière de travail et de mécanismes de contrôle qui fonctionnent.

À ce point-ci, on peut percevoir une coïncidence intéressante, quoique relative, avec l'Union européenne. En effet, à la suite d'un long processus d'édification du marché unique et de sa dimension politique et sociale, aujourd'hui l'Europe est confrontée au souci que lui pose le fait que cette édification n'a pas un fonctionnement suffisamment démocratique. On croît détecter une certaine contradiction entre l'objectif (une union de plus en plus étroite entre les peuples européens) et les moyens utilisés : la diplomatie et le commerce. Une telle situation jette davantage de lumière sur la nécessité d'une plus grande participation des citoyens aux institutions européennes qui récupéreraient ainsi leur pleine légitimité démocratique. On affirme en ce sens qu'il serait nécessaire que les Parlements des États membres s'engagent davantage à voter des mécanismes d'élaboration et de contrôle des décisions, et qu'ils accroissent la présence de leurs parties, syndicats et associations en vue ´ d'établir de nouveaux fondements démocratiques ª au sein de l'Union.

Ainsi donc, il faudrait se demander si le Mercosur, qui ne fait que commencer à s'organiser, est en train de se constituer avec un déficit démocratique dès le départ : la reconnaissance difficile de sa dimension sociale, ses rares espaces institutionnels pour la participation des citoyens et des syndicats et le confinement de ces derniers à des paliers secondaires.

Mais comme toujours, il est plus facile de poser un diagnostic que de promouvoir l'action corrective. Même si l'on admettait qu'il existe un tel déficit, la rectification démocratique et participative du Mercosur proviendrait difficilement de ses centres de décisions technico-commerciaux actuels. Il ne resterait plus qu'à miser sur l'action des syndicats, des ministres du Travail, des Parlements et des partis politiques.

Un système de relations de travail du Mercosur est en train de se développer. Il est de
dimension ou niveau régional-international et, tôt ou tard, il arrivera à maturité.

La création d'entités syndicales internationales ou d'instances de coordination entre les organisations nationales est un premier pas-insuffisant mais indispensable-vers la création d'acteurs internationaux, à savoir des syndicats de structure et de dimension adaptées à la nouvelle scène régionale.

Les étapes postérieures seront, tôt ou tard, la consolidation de ces structures syndicales ´ mercosuriennes ª et l'apparition-en ordre chronologique imprévisible-de conventions collectives plurinationales et de conflits de travail au même plan.

Compte tenu des caractéristiques latino-américaines et à la différence de l'expérience de l'Union européenne, il est probable que la participation des travailleurs des entreprises tarde beaucoup plus à voir le jour sur la scène du Mercosur. Par contre, la ´ macro-participation ª est déjà institutionnalisée au Forum consultatif qui, malgré ses faiblesses, a des ´ effets de démonstration ª et ´ d'entraînement ª appréciables.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ANNEXES
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
STRUCTURE ORGANISATIONNELLE DU MERCOSUR

 

CONSEIL MARCHÉ COMMUN

Présidents, ministres de

RREE, ministres des Finances

Émet des décisions COMMISSION PARLEMENTAIRE

MIXTE

Nombre égale de parlementaires

de chaque État

GROUPE MARCHÉ COMMUN Émet des recommandations

Représentants des 4 pays

Émet des résolutions

FORUM CONSULTATIF

ÉCONOMICO-SOCIAL

COMMISSION DU Nombre égal de représentants

COMMERCE des secteurs de chaque

État membre

Représentants des 4 pays

Émet des recommandations

Émet des directives

et propositions

 

 

SECRÉTARIAT

ADMINISTRATIF

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

RECOMMANDATIONS DU EX-GGT NO 11 DU MERCOSUR
LISTE CONVENUE DES CONVENTIONS DE L'OIT
À ÊTRE RATIFIÉE PAR LES PAYS DU MERCOSUR

 
 
CONVENTIONS  ARGENTINE  BREZIL  PARAGUAY  URUGUAY 
 
 
No  Thème 
1  Heures de travail (industriel)  R  N  R  R 
11  Droit d'association (agriculture)  R  R  R  R 
13  Céruse (peinture)  R  N  N  R 
14  Repos hebdomadaire (industrie)  R  R  R  R 
19  Égalité de traitement (accidents de travail)  R  R  N  R 
22  Enrôlement des gens de mer  R  R  N  R 
26  Méthodes de fixation des salaires minimums  R  R  R  R 
29  Travail forcé  R  R  R  R 
30  Heures de travail (commerces et bureaux)  R  N  R  R 
77  Examen médical des mineurs (industrie)  R  N  R  R 
78  Examen médical des mineurs (secteur non industriel)  R  N  R  R 
79  Travail de nuit des mineurs (travail non industriel)  R  N  R  R 
81  Inspection du travail  R  R  R  R 
90  Travail de nuit des mineurs (industrie)  R  N  R  R 
95  Protection du salaire  R  R  R  R 
97  Travailleurs immigrants  N  R  N  R 
98  Droit à la syndicalisation et à la négociation collective  R  R  R  R 
100  Équité salariale  R  R  R  R 
105  Abolition du travail forcé  R  R  <TD