L'intégration économique, le droit du travail et la sécurité sociale dans les Amériques

Viña del Mar, Chili, les 14 et 15 avril 1998

 

BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL

Groupe technique multidisciplinaire de Santiago

Alfredo H. Conte-Grand
Expert principal en sécurité sociale

 

 
REGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE EN AMÉRIQUE LATINE:
REFORMES ET DEFIS

 
 
 

INTRODUCTION ET PROPOS

Ce document a été préparé pour collaborer aux débats et aux réflexions de la Conférence internationale de Viña del Mar et il est basé sur les discussions tripartites récentes tenues à l'occasion de la Consultation sous-régionale tripartite, organisée par l'OIT, sur la réforme et le développement des systèmes de pensions.

 

Tous les régimes de pensions et de retraite se sont développés dans la région dans un contexte de développement national caractérisé par des modèles économiques protectionnistes, par des taux élevés de croissance démographique et par des marchés du travail formels à la hausse, avec des ressources de formation insuffisantes et des technologies de l'informatique disponibles de première et de deuxième génération.

La mise sur pied et le développement des systèmes de pensions dans la région ont pu compter, dans le temps, sur un soutien ferme de tous les groupes. Ce processus a été considéré positivement, car malgré qu'il a entraîné de nouveaux coûts, on espérait que les bénéfices seraient suffisants pour fournir aux unités de production un personnel jouissant d'une protection sociale adéquate et pour permettre aux entreprises de confier certaines de leurs obligations aux systèmes de protection.

Au cours des années et malgré les changements dans les différents modèles économiques, le fonctionnement dans la région des régimes de retraite a été l'objet d'analyse, de révision et de critique, sans pour autant remettre en cause les objectifs, les principes ni les structures légales, administratives, financières et actuarielles.

Récemment, la majorité des pays de la région ont été marqués par la persistance des déséquilibres externes, la chute du revenu per capita, la montée du chômage ouvert, la réduction du secteur formel, l'augmentation du secteur non structuré et, en général, par la hausse de la proportion de la population qui vit dans des conditions de pauvreté et d'indigence.

L'aggravation des problèmes dans la région a eu comme conséquence le questionnement des structures et des stratégies économiques qui ont amené tous les pays à mettre en place des programmes d'ajustement structurel. Le contexte économique défavorable, les transformations démographiques rapides, ainsi que ses propres limitations, rigidités et erreurs, ont engendré la critique des systèmes de retraite dans la région.

Le questionnement des régimes de pension qui a été fait dans les années 80 et particulièrement dans les années 90 peut être considéré comme un mouvement de réforme régional qui s'effectue dans un contexte économique, politique, social et technologique très différent de celui qui prévalait dans la région à l'époque de la mise en place et du développement des premiers régimes de retraite.

Ledit mouvement de réforme a été caractérisé par le fait qu'il questionne pratiquement tous les aspects des régimes et par la confrontation de positions extrêmes et opposées entre ce qui est collectif et individuel, immédiat et continuel, public et privé, entre la technique financière et la technique actuarielle. Le mouvement de réforme des régimes de retraite s'est distingué du processus de création initiale. Ces régimes, malgré leurs premiers résultats décevants et même si la couverture en était réduite, ont engendré des droits acquis et des pensions actuellement en cours de paiement. Il faut donc mettre sur pied des alternatives acceptables et viables pour la transition.

De par son importance pour la politique économique, ainsi que par sa transcendance pour la politique sociale des pays, la réforme des pensions se trouve au centre des stratégies économiques et des agendas politiques de la majorité des gouvernements et au centre du débat entre les différents acteurs sociaux.

Au cours des décennies des 80 et 90, on a approuvé en Amérique latine huit réformes des régimes de retraite avec des caractéristiques similaires , mais aussi avec des différences fondamentales. Toutes ces réformes ont été orientées vers des régimes généraux visant les travailleurs du secteur privé, laissant de côté, au moins de façon temporaire, les régimes de retraite de certains secteurs spéciaux, tels que les entreprises de l'État, semi-étatiques ou mixtes, ainsi que les militaires et autres groupes.

Le processus de réforme des régimes de pensions n'est pas exclusif à l'Amérique latine. En effet, tous les pays dans différentes régions du monde sont en train d'analyser les options de réforme de leurs régimes de retraite. Pour certains, la priorité est l'élimination du déficit de l'État ; pour d'autres, la priorité c'est de faire face aux changements démographiques ou simplement de remettre de l'ordre dans des régimes qui ont souffert d'une distorsion suite aux mesures conjoncturelles.

Les points de départ et les options de réforme varient substantiellement d'une région à l'autre. Par exemple, les pays développés possèdent des structures démographiques vieillissantes, avec un développement économique soutenu, avec moins d'iniquités dans la distribution du revenu et avec une couverture quasi-universelle de leurs régimes de retraite. Les pays d'Europe de l'Est examinent les réformes de leurs régimes de retraite dans un contexte de restructuration, voire de refonte de leur régime économique. Ces régimes de retraite ont une couverture quasi-universelle. En Afrique, les fonds de retraite à capitalisation individuelle sont en voie d'être transformés en régimes collectifs de sécurité sociale avec une couverture extrêmement limitée.

Dès sa création en 1919, l'OIT a mis beaucoup d'emphase sur le développement des régimes de retraite dans le monde. Dans notre région, il faut mentionner plusieurs initiatives : les modifications au Programme de sécurité sociale du Canada et les consultations régionales au niveau technique sur les soins de santé de base (décennie des 80). Dans la présente décennie, il y a eu des rencontres des employeurs (Uruguay 1992) et des travailleurs (Mexique 1992) afin d'analyser les systèmes de pensions. En 1992, le rapport du Directeur général soumis à la 13e Conférence des États américains, membres de l'OIT, tenue à Caracas, a abordé la question de la restructuration de l'économie, du monde du travail et de la sécurité sociale. Postérieurement, l'OIT a tenu, en 1993 au Mexique, une réunion d'experts pour traiter ce thème.

Les normes de l'OIT en matière de sécurité sociale ont contribué, dans une large mesure, au taux élevé de couverture de la population dans les pays développés et dans certains pays en voie de développement. Cependant, dans les pays de la région, les objectifs de couverture sont loin d'être atteints et même dans les pays industrialisés il y a de plus en plus de travailleurs qui exécutent des travaux plus précaires et plus informels, tels que le travail autonome, occasionnel et à domicile. C'est-à-dire qu'il faut ajouter les nouvelles modalités d'emploi aux changements enregistrés dans la démographie, le travail et la composition des familles.

Pour ces motifs, on a proposé qu'un débat en profondeur se tienne à la Conférence internationale du travail qui aura lieu en l'an 2000 afin de reformuler de façon plus large la vision de l'OIT en relation avec les normes de base de la sécurité sociale. On s'attend à ce que le résultat de ce débat constitue un élément d'une grande importance pour orienter les réformes dans ce domaine, tant au niveau national qu'international.

L'OIT a organisé une série de réunions tripartites de consultation pour préparer ses activités et les échanges d'opinion, ainsi que pour éviter les erreurs commises dans le passé. Des réunions se sont déjà tenues à Harare, Budapest et Bangkok, Lima et Paris où on a analysé les expériences aussi bien des pays développés que des pays en voie de développement. Les expériences, les enseignements et les informations recueillis aux différentes réunions seront compilés dans une publication ultérieure, en espérant qu'elle puisse être utile au processus continu de réforme des régimes de retraite afin que celle-ci s'effectue dans un contexte de promotion et de changement et de respect des principes.

LE PROCESSUS DE RÉFORME DANS LA RÉGION

Les réformes des régimes de retraite en Amérique latine se sont réalisés dans un contexte caractérisé par des déséquilibres internes, des dettes externes très élevées, des dettes internes accablantes, de déficits d'éducation, de déficits de la santé, par l'inflation, la perte du pouvoir d'achat des salaires, le chômage, le sous-emploi et la croissance de l'emploi informel et une faible productivité, ainsi que, par malheur, les phénomènes de corruption.

Les diagnostiques des régimes de retraite en Amérique latine ont été effectués avec des orientations diverses et en mettant l'accent sur des aspects variés, selon la discipline utilisée pour en faire les analyses qui, en général, coïncident pour signaler les problèmes suivants :

- Coexistence de multiples régimes pour les privilégiés et une couverture faible ou nulle pour les plus pauvres ;

- Faible création d'emplois productifs et octroi d'incitations à l'automatisation plutôt que pour développer l'usage intensif de la main-d'oeuvre ;

- Détérioration des relations entre les payeurs de taxes et les bénéficiaires ;

- Evasion ou retard dans le versement des taxes et un nombre important de travailleurs qui ne font pas de déclaration d'impôts ou qui déclarent des revenus inférieurs à la réalité;

- Utilisation de soldes et de réserves actuarielles pour régler les déficits d'autres prestations ;

- Faible retour des investissements engendré par des mesures inadéquates ou par des détournements d'objectifs , et

- Systèmes financiers pro-cycliques ayant des charges qui affectent la compétitivité des entreprises.

Face à ces situations, on a observé des processus importants de réforme, dont un des traits caractéristiques est la présentation de ces réformes comme un produit de la connaissance scientifique et, par conséquent, indiscutable. Ce caractère indiscutable fait en sorte qu'on en attend souvent des résultats extraordinaires, voire spectaculaires, tant pour la solution des problèmes hérités des régimes antérieurs que dans d'autres domaines de l'économie et des finances.

Parmi les attentes les plus fortes, se trouve l'idée que l'adoption de l'un ou de l'autre régime de retraite amènera davantage d'ordre et de meilleures solutions aux problèmes mentionnés ainsi que des pensions ´ décentes ª, même quand les salaires des cotisants ne le sont pas et même quand la vie active a été remplie de périodes de chômage et de sous-emploi.

L'analyse des processus de réforme en Amérique latine met en évidence le fait que cette réforme a été le résultat des différents processus politiques et que, comme n'importe quel autre projet de son envergure, sa forme finale est le produit plutôt des conditions politiques existant à l'époque que d'un minutieux processus scientifique. Pour confirmer ceci, il suffit de se rappeler que plusieurs calculs et règlements précis des multiples lois et projets de loi de réforme ont été faits après la réforme et, dans beaucoup de cas, il s'avère encore nécessaire de faire des évaluations permettant d'en connaître les projections à long terme aussi bien que l'équilibre financier et la charge imposée à l'État par ces régimes.

D'un autre côté, plusieurs pays ont dû inclure la réforme des régimes de retraite, ainsi que leur structure, comme faisant partie des engagements financiers internationaux, ce qui a sans doute réduit la marge de manoeuvre d'équilibre entre les objectifs sociaux et les objectifs économiques et a naturellement confiné les processus de réforme plus importants aux ministères des finances, de l'économie ou aux ministères mis sur pied ex profeso, les excluant des ministères du travail ou de la prévision sociale ou encore des institutions de la sécurité sociale. Cette situation a aussi conditionné la participation des intéressés. Malheureusement, dans beaucoup de cas, on a accordé des privilèges aux groupes qui détiennent toujours beaucoup de pouvoir, comme c'est le cas des travailleurs du pétrole, les militaires, etc.

Lors de la naissance des régimes de retraite, tous les pays latino-américains ont suivi le modèle européen. Mais les réformes de la fin de ce siècle se sont inspirées de la réforme effectuée au Chili en 1981, qui est considérée comme le nouveau paradigme. Le jeu des forces politiques a accordé un espace varié à l'analyse scientifique de la réforme, d'où sa diversité. Cette réforme, comme c'est le cas au Chili, est maintenant moins influencée par les conditions démographiques, économiques, financières ou de travail dans les différents pays.

Souvent, dans les analyses des réformes des régimes de retraite en Amérique latine, on met l'accent sur les aspects collectifs ou individuels des systèmes, comme si tous les individus y avaient accès, sans tenir compte du fait qu'ils n'incluent pas toute la population ni du fait que le système n'est pas au service de tous les individus.

Des régimes de retraite réformés, comme les antérieurs, semblent avoir mis l'emphase sur la croissance verticale. Cependant, il semblerait qu'il faut encore vaincre beaucoup d'obstacles pour assurer une croissance horizontale et pour passer à une phase de développement soutenu et ´ inclusif ª.

Voici une brève description des principales réformes dans la région :

- Le Chili, pays qui au début des années 80 a mis sur pied un régime de capitalisation individuel, dont l'administration appartient à des entreprises privées très lucratives ;

- L'Argentine, la Colombie et l'Uruguay, pays qui ont créé des régimes mixtes, avec des options diverses et avec des composantes de capitalisation individuelle et de répartition ou capitalisation collective parallèle ;

- Le Pérou, le Salvador, le Mexique et la Bolivie ont implanté des régimes ayant plusieurs options et aussi les deux composantes ci-haut mentionnées, mais avec des différences plus ou moins importantes ;

-Le Brésil où on discute une législation dont le principal objectif est la rationalisation du régime actuel ;

- Le Costa Rica, le Honduras et Panama examinent les impacts financiers de la réforme et tout indique qu'ils entreprendront des changements graduels ;

- Le Paraguay, le Venezuela et l'Équateur sont en train de discuter différents projets et examinent diverses options de réforme.

Sans doute et même s'il s'agit de n'importe quelle réforme d'un régime de retraite, ses résultats, ses progrès et ses limitations seront mis en évidence au cours des années.

Les réformes des régimes de retraite en Amérique latine ont été mises en place sur la base des régimes en cours et n'ont pas tenu compte des groupes traditionnellement exclus du système. Elles n'ont pas non plus éliminé ou modifié la majorité des régimes accordant des privilèges à des groupes spéciaux dans les divers pays. Ceci a fait en sorte que dans ces pays subsistent des mosaïques de régimes composés de :

a) population non couverte,

b) régimes de privilège,

c) autres régimes non réformés (municipaux, étatiques et territoriaux, par exemple),

d) nouveaux régimes réformés,

e) régimes professionnels et

f) régimes des entreprises harmonisés ou non harmonisés.

De ce qui précède on peut tirer la conclusion que, malgré leur importance, les réformes effectuées en Amérique latine jusqu'à présent ont modifié les structures des régimes obligatoires pour le secteur privé formel, mais elles n'ont pas apporté beaucoup de changements aux structures nationales en matière de pensions.

Les gouvernements qui ont dû entreprendre des réformes se sont trouvé devant le paradoxe que même si ces réformes n'ont pas été empreintes d'un caractère national et intégral et même si elles ont exclu de protection la majorité de la population, le nombre de systèmes qui opère dans le pays a augmenté au lieu de diminuer et les possibilités d'harmonisation de ces systèmes se rendent ainsi plus complexes.

L'augmentation du nombre d'institutions et la séparation totale ou partielle des régimes de retraite des autres régimes administrés par les institutions originales de sécurité sociale a engendré un effort important de coordination du travail d'enregistrement, de recouvrement, de mise en vigueur des droits, etc. Il semblerait que les pays qui possèdent un système centralisé de perception et de recouvrement des cotisations ont eu un meilleur résultat.

D'un autre côté, et dû au fait que durant l'étape de transition, les passifs contingents se transforment en passifs exigibles et dû également à la nécessaire transformation et apprentissage des nouvelles structures, les dépenses au niveau national montent à court et moyen terme et ne diminuent pas.

Dans certains cas, le nouveau rôle de l'État comporte un changement fondamental par rapport aux attitudes actuelles puisqu'il a été accusé d'ingérence, de mauvaise administration et de donner peu de soutien financier ou pas du tout. Le manque de capacité économique et financière de l'État, ainsi que l'absence d'une volonté ferme au cours des années de faire face à de nouveaux engagements, est considéré comme un des éléments de la plus haute incertitude en ce qui concerne les nouveaux régimes de retraite réformés. Cependant, on peut se demander dans quelle mesure il est justifié que l'État donne de l'argent ou s'endette pour favoriser le développement vertical des régimes et non pas leur développement horizontal, notamment les secteurs de pauvreté extrême.

D'un autre côté, la mobilité des travailleurs tout au long de leur vie de travail, dans un contexte de régimes de retraite fractionnés, amène le risque d'accumuler des droits dans différents régimes sans qu'à la fin de leur vie, ils puissent remplir les exigences minimales pour obtenir leur pension. Même dans les cas où ils rempliront les exigences à l'intérieur de plusieurs régimes, il est certain que, si on n'apporte pas de changements au niveau national, les bénéficiaires verront leurs démarches en vue de l'obtention d'une pension traîner en longueur et se multiplier. Une modification apportée à un projet de la République dominicaine a trait à la mise sur pied d'un mécanisme spécifique, par l'entremise de l'Organisme de Défense des Assurés, protégeant contre les difficultés mentionnées ou les irrégularités, dans tous les régimes de retraite,

En ce qui concerne la supervision des régimes de retraite, l'accent a été mis sur la supervision des nouveaux régimes réformés qui ont cours présentement et qui pourraient être supervisés par une Surintendance de sécurité sociale ou une Surintendance nationale de pensions.

Au sujet du rôle que doivent jouer non seulement l'État, mais aussi les acteurs sociaux, dans le cadre des nouveaux régimes de retraite, des dispositions législatives ont été adoptées, mais pas encore expérimentées dans la pratique.

 

LES NOUVELLES ATTENTES ET LES NOUVEAUX ENGAGEMENTS

D'une façon générale, les réformes des régimes de retraite en Amérique latine ont été motivées fondamentalement par le désir d'améliorer le montant des pensions et par la certitude que les nouveaux régimes favoriseraient l'épargne nationale dont les divers pays ont tellement besoin.

a) Niveau des prestations. Les réformes des régimes de retraite ont engendré une large gamme de niveaux de prestations entre les individus. Cette gamme va de l'absence de bénéfices pour de nombreux secteurs de la population nationale, à de très bonnes prestations pour les groupes influents, en passant par des bénéfices transitoires pour ceux qui cotisaient déjà à des régimes antérieurs à la réforme, et des bénéfices à venir qui seront le ´ produit des régimes réformés ª pour les nouveaux intégrants du marché du travail qui cotisent aux régimes réformés.

Ces considérations ne tiennent pas compte des discussions sur le niveau des prestations qu'on peut obtenir dans les régimes à capitalisation individuelle, car il s'agit d'un sujet déjà suffisamment étudié. Elles n'incluent pas non plus la question importante du rendement des investissements ni la hauteur des cotisations afin que, dans les cas où elles sont de l'ordre du 10% du salaire, on puisse obtenir une pension adéquate.

Cependant, il est utile de souligner qu'en matière d'investissements des fonds de retraite, l'expérience latino-américaine a montré une grande variété de niveaux de rendement, qui sont devenus parfois même négatifs en termes réels et qui ont été l'objet de préoccupation de la part des autorités et des personnes qui participent à ces régimes. Ces inquiétudes ont entraîné la création de fonds différenciés avec moins de risques pour les affiliés qui approchent de l'age de la retraite, afin que les éventuels rendements négatifs n'aient pas d'impact sur les niveaux de prestations. Ces efforts sont louables. Cependant, il semble nécessaire de faire des propositions intégrales et complètes visant à réduire les risques de tous les participants.

Malgré qu'il existe évidemment des éléments communs dans l'ensemble des régimes de retraite réformés en Amérique latine, il y a aussi des différences très importantes en ce qui concerne les mécanismes adoptés pour structurer et financer les prestations dans la phase transitoire dont la durée prévisible est de 40 ans.

La réforme effectuée au Chili a introduit l'instrument connu sous le nom de ´ boni de reconnaissance ª qui correspond à la valorisation et à l'actualisation des contributions faites aux régimes antérieurs à la réforme et payable par le gouvernement avec l'argent de l'État.

Dans la plupart des réformes postérieures, sauf au Mexique où ce mécanisme n'existe pas, on a considéré des modalités différentes de boni de reconnaissance.

- L'Argentine a adopté un régime original qui permet de reconnaître les années de contribution antérieures par l'entremise d'une partie de la pension qui s'ajoute à la pension de base appelée pension compensatoire (p.c.).

- La Bolivie a établi une compensation par cotisation qui est payée conjointement avec la pension et qui compense les apports faits à l'ancien système. De plus, on y a établi le boni solidaire (BONOSOL) qui est payable avec les fonds de la capitalisation des entreprises de l'État (privatisation).

- La Colombie et le Pérou ont mis sur pied un boni de reconnaissance ajusté selon le taux d'inflation, mais avec un plafond. Le Chili et Le Salvador ajustent le boni de reconnaissance et ce, sans plafond.

- Le Salvador et le Pérou ne prévoient pas un taux d'intérêt réel. La Colombie et le Chili considèrent un taux réel de 3% et 4% respectivement.

Le boni de reconnaissance a une incidence déterminante sur le niveau des pensions des systèmes réformés, notamment lorsqu'on a substitué des régimes à prestations fixes à des régimes à prestations indéterminées et dans lesquels le boni de reconnaissance constitue un montant déterminé à priori et pour lequel le prestataire ne paye ni commission ni frais d'administration.

L'incidence du boni de reconnaissance sur le niveau des prestations des régimes réformés dépendra de la formule de calcul et de sa relation avec les variables suivantes :

- La période reconnue par le boni ,

- Le délai entre la réforme et la retraite, l'invalidité ou le décès,

- Le taux de croissance du salaire ,

- Le niveau de cotisation

- Le taux garanti pour le boni de reconnaissance,

- Le taux de commission demandé,

- Le taux de rendement obtenu par le fonds individuel.

De ce qui précède, se dégage qu'on ne peut pas penser que les niveaux de prestation des régimes réformés sont similaires dans les différents pays puisque la situation au moment de la réforme et les évolutions démographique, financière, économique ainsi que les relations de travail sont différentes .

Dans le cas des réformes effectuées en Uruguay et en Colombie, il n'a pas été nécessaire de mettre sur pied le boni de reconnaissance. Au cours de la longue étape de transition, le boni de reconnaissance aura un impact important sur le budget et les finances publiques. Un boni de reconnaissance plus ou moins généreux donnera à court terme de meilleures pensions que celles des régimes non réformés, mais son impact sur les finances publiques peut être très important et durable. Un boni de reconnaissance plus réduit ou l'absence de celui-ci, comme c'est le cas du Mexique, diminuera la pression sur les finances publiques mais fera en sorte que les prestations des régimes réformés soient, au moins durant l'étape transitoire, très similaires à ceux des régimes non réformés.

L'expectative de prestations similaires, pendant la longue étape transitoire, des régimes réformés et non réformés est contraire à l'affirmation que les prestations des régimes antérieurs étaient insatisfaisants et qu'une des motivations du changement était la hausse de ces prestations. La législation au Mexique prévoit que le participant pourra choisir, à l'étape transitoire, la prestation la plus avantageuse obtenue seulement suite à son épargne individuelle ou celle engendrée par le régime antérieur.

L'impact du boni de reconnaissance sur le niveau des prestations s'étend au marché des capitaux et au marché des rentes viagères. Si le boni de reconnaissance est plus élevé, le montant qui sera additionné à l'épargne individuelle sera également plus élevé.

Le financement des bonis de reconnaissance représente un engagement important de l'État. Au cours des premières années de fonctionnement du régime réformé de pension au Chili, la plus grande partie de l'épargne publique a été destinée à financer le déficit des régimes non réformés, ainsi que le coût de la transition et aussi le régime de pension exclusif aux militaires .

La couverture des régimes de pension en Amérique latine est très réduite et souffre d'énormes carences. C'est pour cela qu'il faudrait se poser des questions pour savoir s'il est pertinent de financer ce mécanisme de boni de reconnaissance qui ne vise qu'une minorité de gens. Il faudrait aussi évaluer ses éventuels effets régressifs si on ne prend pas de mesures complémentaires.

 

b) l'impact des changements des régimes de pension sur l'épargne nationale Il ne fait aucun doute que c'est l'aspect qui a causé le plus de polémique mais que c'est aussi un élément sur lequel les positions ont évolué tout au long du processus de réforme des régimes de pension en Amérique latine.

Un des arguments qu'on a avancé en sa faveur a été l'impact que les fonds de pension, notamment aux États-Unis, ont exercé sur l'épargne et l'investissement. Cette situation peut être exposée dans les termes pratiques suivants :

a) étape de transition. On peut se demander si la contribution des fonds à l'épargne est plus ou moins élevée par rapport au financement nécessité par l'ensemble des mesures, coûts et modifications de comportement apporté par le changement des régimes collectifs pour des régimes individuels.

b) étape postérieure à la transition. On peut s'interroger sur la relation entre, d'une part, le taux d'augmentation des personnes retraitées et le taux d'augmentation de leurs prestations et, d'une autre , le taux de croissance de l'emploi, des salaires et des rendements des épargnes.

Une des leçons de ces processus de réforme est que la question est très complexe et que, pour analyser en détail la situation, il faut beaucoup de données. Il faudrait aussi des modèles sophistiqués pour étudier leur impact historique. Pour cette raison, on ne peut pas faire des affirmations absolues sur l'évolution future. Puisque c'est le Chili qui a expérimenté la réforme pendant une plus longue période de temps, c'est le pays où l'on a procédé à des études plus nombreuses et approfondies.

La Commission économique pour l'Amérique latine (CEPAL), dans le cadre d'une étude comprenant douze pays latino-américains, en arrive à la conclusion que ´... l'effet direct du changement de régime de retraite sur l'épargne est en fait négatif car le déficit du régime antérieur est évident et que ce déficit est supérieur à l'épargne généré par le nouveau système de retraite. Cependant, la reconnaissance de ce déficit et le nécessaire ajustement du gouvernement en vue de son financement donne comme résultat un effet net positif, quoique faible, sur l'épargne nationale.

Aussi bien la CEPAL que les récentes études effectuées au Chili s'entendent sur le fait que le principal impact indirect de la réforme a été sa contribution à la création d'un contexte adéquat à l'épargne et à l'investissement.

 

 

 

 

 

 

 

LES DÉFIS DES SYSTÈMES RÉFORMÉS

a) Identification des participants Un des défis non solutionnés par les régimes réformés, qui a été également le défi des régimes antérieurs non réformés, a été celui d'identifier les cotisants et de quantifier leurs contributions et les fonds accumulés. Ce problème qui, à première vue, apparaît comme simple et de solution facile, considérant les progrès de l'informatique, constitue une des données fondamentales aussi bien des régimes réformés que non réformés. Par exemple, l'absence de registres nationaux ou de numéros nationaux d'identité au Mexique et au Salvador ont représenté, au début, un obstacle majeur. Le Chili a fait des progrès importants dans ce domaine, car il peut compter sur un système ordonné d'identification des citoyens, qui s'utilise aussi à des fins d'impôts, soit le Registre Unique Tributaire (RUT)

b) Affiliation et cotisation

Un des domaines où, probablement, la réalité observée dans la région a le plus différée de la théorie et des motivations initiales des réformes a trait aux incitations à l'endroit des participants pour qu'ils contribuent à leur fonds, ainsi qu'à tout ce qui concerne les affiliations et la cotisation.

En Argentine et en Uruguay, des efforts importants ont été faits récemment pour moderniser le système unifié d'affiliation et de perception. Cependant, on peut affirmer que, en général, les améliorations attendues ne se sont pas concrétisées, surtout en matière de perception. Parfois, la cotisation est calculée et payée sur la base d'un salaire inférieur à la réalité selon des ententes entre l'employeur et l'employé. Malheureusement, cette pratique continue de se développer.

Un autre problème, c'est qu'on fait beaucoup d'efforts pour favoriser le transfert d'affiliés d'une caisse (Administradora) à une autre plutôt que de s'assurer que tous les affiliés versent effectivement leur contribution. Ceci est dû à une disposition légale qui fait déduire la commission du salaire brut de l'affilié et non pas de son salaire net. Pour ce motif, la partie du revenu du cotisant qui est versée à titre de commission n'est pas considérée comme revenu et, par conséquent, n'est pas imposable. Le résultat est que si un cotisant décide d'adhérer à une autre caisse qui exige une commission plus élevée, l'État finance une partie du coût additionnel et, par conséquent, le cotisant est moins sensible à la différence de coûts de la commission.

 

AFFILIÉS ACTIFS ET COTISANTS AUX CAISSES
GÉRANT LES FONDS DE PENSION

Il existe une différence importante entre les affiliés et les cotisants du système surtout à cause des caractéristiques de l'emploi. Il faudrait donc prendre les mesures nécessaires pour faire respecter l'obligation légale de cotiser au système.

c) Un autre élément qui était à la base du changement des régimes collectifs pour des régimes individuels administrés par des organismes publics, privés, sociaux ou mixtes a été le libre choix dont la concurrence devait faire profiter les participants. L'expérience latino-américaine montre que jusqu'à présent les niveaux des commissions se maintiennent élevés dans tous les pays qui ont réformés leur régime. La réduction de ces commissions représente un des défis majeurs pour l'avenir. Les différentes législations latino-américaines des régimes réformés possèdent les traits communs suivants : - les caisses de gestion (las Administradoras) fixent librement le niveau des commissions à l'intérieur du cadre établi par la loi.

- les commissions doivent être uniformes pour tous les affiliés de la même caisse de gestion.

Les caisses de gestion contrôlent des ´groupesª de personnes assurées, ce qui leur donne un pouvoir important de négociation avec les compagnies d'assurance, et leur a permis d'accroître leur marge de profit. Les contrats passés entre les caisses de gestion et les compagnies d'assurance sont sujets aux conditions suivantes : - L'ajustement de la prime selon le degré de possibilité de sinistre ;

- Le droit de participer aux excédents produits par le contrat ;

- La participation au revenu financier mensuel ;

- Un boni s'il y a un degré moindre de possibilité de sinistre.

Les coûts des cotisations affectent différemment les travailleurs selon le niveau de leurs salaires. La différence est importante pour l'affilié selon qu'il est un salarié ou un travailleur indépendant.

Le système argentin réformé est plus récent que le système chilien, car il a été mis sur pied seulement en juillet 1994. Cependant, la structure des commissions est similaire dans les deux pays. De juin 1994 à avril 1996, le pourcentage des commissions est passé de 10.9% à 26.2%. Il s'en dégage qu'aujourd'hui plus de 25% des contributions des travailleurs sont destinées à l'administration du régime. Récemment, en Argentine, les autorités ont jugé nécessaire d'augmenter la transparence quant aux commissions et ont publié différents documents pour informer les affiliés des caractéristiques du marché et du niveau de revenu du participant.

Le système péruvien réformé est celui qui est le plus similaire au système chilien. Quoique les marchés des valeurs financières et des assurances soient très différents, les pratiques des caisses sont très similaires. Le niveau des commissions est très similaire à celui en vigueur au Chili tant en ce qui a trait à la vie active qu'à la vie passive. Ces commissions ont doublé en termes réels entre juin 1993 et juin 1996 pour atteindre 20% de la cotisation.

En Colombie, les cotisants ont le choix entre le système de capitalisation collective administré par le ISS et le système d'épargne individuelle administré par les organismes du secteur privé. Actuellement, le coût net d'adhésion aux caisses privées est de 1% du salaire équivalant à 10% de la cotisation totale. Ce coût est le plus bas en vigueur actuellement en Amérique latine.

Le système uruguayen réformé vient d'entrer en vigueur et prévoit des dispositions légales transitoires. Le gouvernement n'a pas encore autorisé la publication de renseignements détaillés des résultats de l'évolution du système. On connaît cependant des estimations selon lesquelles le coût d'administration est d'environ 15% de la contribution totale.

Le nouveau système mexicain a retardé son entrée en vigueur de janvier à juillet 1997. On y a établi que, durant la première année de fonctionnement des caisses, celles-ci pourront seulement opérer un fonds d'investissement (CIEFORE). Il n'y a pas de plafond pour fixer les commission des caisses, mais la structure des commissions doit être approuvée par les autorités. Ces commissions peuvent être réduites sans autorisation préalable, mais les caisses ont besoin d'une autorisation pour les augmenter.

Dans la publicité faite avant les opérations, une seule caisse a annoncé qu'elle demanderait 33% du rendement obtenu. On estime qu'en général le coût pour les cotisants est de l'ordre de 26% de la cotisation obligatoire. Il est utile de mentionner que, conformément à la législation mexicaine, qui suit la pratique commencée en Argentine et en Uruguay d'offrir une alternative publique, on a mis sur pied une caisse sous la juridiction de l'Institut mexicain de la sécurité sociale (IMSS). Le niveau de ces commissions est parmi les plus élevés du marché, raison pour laquelle elle n'a que cent mille participants sur un marché potentiel de onze millions.

 

DÉFIS ET STRATÉGIE POUR LE DÉVELOPPEMENT FUTUR

a) Le mandat de l'OIT La protection des contingences sociales, y compris la vieillesse, l'invalidité et le décès, a été au centre du mandat confié à l'OIT depuis sa fondation. Ce mandat a été, à maintes reprises, ratifié par les réunions techniques, la conférence internationale et les conférences régionales et plus particulièrement par la conférence de Philadelphie tenue en avril 1944. Également par la conférence des États d'Amérique, membres de l'OIT, tenue au Canada en septembre 1966 où l'on a adopté le Programme d'Ottawa de sécurité sociale pour les Amériques.

Dans tous les instruments disponibles se trouve un principe extrêmement important, celui de l'universalité, dans le but de faire face aux états de nécessité et pour empêcher la misère due aux contingences sociales et aux risques qui empêchent les citoyens de gagner leur vie. De plus, ces outils prévoient la mise en place de programmes d'assurances et de bien-être social. Des règles ont été établies pour garantir la suffisance financière et pour éviter que le poids du financement tombe sur une des parties et non pas sur les trois parties en même temps : les travailleurs, les employeurs et l'État. De plus, on prévoit que l'investissement des fonds individuels ou collectifs devrait produire des effets positifs sur le développement économique et social. L'administration doit être efficace et les différents acteurs sociaux doivent s'engager à y participer.

L'ensemble des normes de l'OIT contient les principes généraux, détermine les objectifs et les mécanismes pour les atteindre. Ces normes prévoient une flexibilité et un cheminement graduel pour les États membres qui ont de la difficulté à atteindre les niveaux requis.

Les normes internationales du travail et la stratégie mise de l'avant par l'OIT, appelée  "politique d'association active" présupposent la participation et le consensus des parties. De plus, elle fixe un cadre et une plate-forme à l'intérieur desquelles se développe le processus continu des réformes.

b) Les défis à relever avec les réformes Les régimes de protection sociale sont et doivent être dynamiques et pouvoir s'adapter aux réalités de chaque pays. La réforme n'est pas seulement le moment dans lequel où l'on modifie les législations et après laquelle on pense que tout est solutionné. Il s'agit d'établir un processus permanent qui permettra d'observer les problèmes, les degrés de satisfaction et les équilibres économique, financier et actuariel. En partant de ces observations, on peut faire des ajustements, des corrections ou des changements.

Ce processus continu présuppose une stratégie visant à atteindre les objectifs suivants :

- Extension de la couverture à la majorité de la population. Les conventions de l'OIT prévoient que tous les salariés devront être protégés et tous les résidents, ainsi que 75% de la population économiquement active. D'autre part, les règles juridiques nationales consacrent le droit à la sécurité sociale pour tous les citoyens, ce qui constitue une obligation à remplir, notamment pour des raisons politiques et d'éthique.

- Accorder des prestations qui satisfassent les besoins du travailleur et de sa famille dans les cas où il doit remplacer ses revenus de travail pour cause d'invalidité, de vieillesse ou de décès, ou s'il fait face à des dépenses extraordinaires occasionnées par la naissance et l'éducation des enfants ou par les maladies. Les conventions de l'OIT stipulent que le paiement périodique de prestations au travailleur doivent être de l'ordre de 45 à 50% des revenus gagnés antérieurement. Ces prestations seront révisées selon les variations du niveau de revenu ou du coût de la vie.

 

- Compter sur un régime économique et financier équilibré en permanence qui n'affecte pas négativement l'économie nationale ni les entreprises. L'importance d'une administration financière rigoureuse est essentielle.

- Compter sur un régime économique et financier avec un équilibre permanent qui n'affecte pas négativement l'économie nationale ni les entreprises. Depuis la création des premiers régimes de retraite, l'OIT a beaucoup insisté sur l'importance de la rigueur administrative et financière, mais elle n'a pas toujours été écoutée. L'accumulation de fonds collectifs au cours des premières années de fonctionnement a produit la tentation de les utiliser directement à d'autres fins ou de les affecter à d'autres régimes, détournant ainsi la structure des prestations. La sécurité sociale moderne doit atteindre l'objectif de l'équilibre sans distorsions. Cette accumulation doit avoir des effets positifs ou, du moins, neutres sur l'épargne, l'investissement et la consommation. Aussi, il faut revoir le poids des charges sociales sur la masse salariale, et voir si les compagnies sont en mesures de les supporter et si cela affecte la création d'emplois, l'incorporation de technologie et l'automatisation.

- Adapter les régimes en vigueur aux conditions changeantes de la vie en société : tout particulièrement, il faut les utiliser comme des outils nécessaires à l'atteinte des objectifs de cohésion sociale et de développement social, dans chaque région où l'intégration sociale et le développement durable constituent un impératif. On reconnaît l'importance de promouvoir ces changements dans les styles de vie et dans les comportements traditionnels. Au début des années 80, un groupe de réflexion de l'OIT présentait comme une ´ lacune de la couverture ª les situations ou il existe dépendance sans qu'il y ait mariage ou quand celui-ci se dissout. De plus, dans ces changement, on remarque la réduction de l'appui de la famille sur lequel peuvent compter les personnes âgées. À cause de la situation différente de la femme dans la vie professionnelle, elle a besoin de régimes de protection sociale pour régler ses problèmes qui ne sont pas seulement d'ordre monétaire. Il n'est pas nécessaire de s`étendre davantage sur le besoin d'instruments ayant des effets positifs sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Il va sans dire que la sécurité sociale ne peut pas être laissée de côté pour des raisons idéologiques.

- Adapter les régimes de retraite au marché du travail, ainsi que les méthodes d'embauche, les relations de travail, les conditions de travail et les rémunérations. Le changeant marché du travail, avec les phénomènes de mobilité, flexibilité, temps partiel, travail à domicile, le développement du secteur tertiaire, etc. pousse les régimes de retraite à s'adapter. On peut s'attendre à ce qu'une grande partie des affiliés subissent, durant leur vie, des périodes de chômage, entre un emploi et une période de prestations de chômage. Ils pourront également suivre pendant un certain temps des cours de formation professionnelle.

- Effectuer les changements en fonction de l'État qui est en train de se redéfinir, quant à ses pouvoirs, obligations et, généralement , en réduisant sa taille. La soi-disant modernisation a entraîné des discussions et souvent des confusions, notamment lorsque on compare les notions de ´ marché ª et d ªÉtat ª. Il s'agit, cependant, de deux choses différentes, quoique parfois leurs activités se confondent. Il faut trouver leur complémentarité à chaque instant et à chaque étape du développement économique et social. La sécurité sociale et particulièrement les régimes de retraite relevaient entièrement de l'État. Il ne faut pas qu'aujourd'hui ils soient totalement contrôlés par le marché : les deux doivent travailler de concert dans ce domaine.

- Faire face au défi de la démographie qui a un impact plus important dans certains pays, notamment en Amérique latine. On doit l'assumer comme une réalité et non pas comme un problème . Le phénomène démographique a des répercussions sur le marché du travail et sur les régimes de retraite. On devrait donc examiner si la retraite doit être obligatoire ou optionnelle, si on la prend de façon graduelle, si les programmes de soutien aux personnes âgées doivent être financés par le régime d'assistance de l'État ou par les régimes de retraite.

- L'insertion dans les processus d'intégration régionale et sous-régionale. Les réformes et les projets de réforme des régimes de retraite en Amérique latine sont étroitment liées au processus d'intégration économique régionale et sous-régionale. L'intégration aura un impact sur la protection sociale, la mobilité de la main-d'oeuvre et la compétitivité internationale. La coordination et l'harmonisation des régimes de retraite constituent des éléments fondamentaux pour atteindre les objectifs de protection des travailleurs qui se déplacent et pour résoudre des problèmes à l'intérieur des pays membres et dans leurs relations avec des pays tiers.

- Atteindre des niveaux d'efficacité compatibles avec les besoins et les aspirations des affiliés et apporter des réponses complètes et opportunes à ces besoins. L'efficacité doit être recherchée dans trois éléments très importants, soit la participation des intéressés, la viabilité financière, économique et actuarielle à court, moyen et long termes et la décentralisation. La sécurité sociale et notamment les régimes de retraite doivent renforcer les organismes de la communauté .

- Lier et harmoniser les réformes des régimes de retraite et des autres régimes, tels ceux de la santé, des accidents du travail, de l'assurance- chômage et des allocations familiales. C'est évident qu'on ne peut pas proposer des solutions pour les risques de vieillesse, invalidité et décès, sans regarder la personne et la famille qui sont au centre du problème. Il est fondamental de considérer intégralement leurs besoins économiques ou de substitution de revenus, ainsi que les besoins des personnes agées, leur intégration à la société, l'emploi de leur temps libre, leurs besoins de santé et leur bien-être. Ces personnes forment un groupe qui devient de plus en plus important dans le processus de transition démographique. La révision des régimes de retraite doit être faite en considérant également les autres régimes de prestations sociales qui auront des effets sur l'efficacité et les coûts globaux.

 

c) Les stratégies et les outils disponibles

Maintenant nous présentons les critères généralement utilisés dans les projets de coopération technique de l'OIT dans la région.

Les régimes de retraite qui existent dans les pays de la région rencontrent divers inconvénients et des obstacles. D'une part, des groupes importants de la société luttent pour maintenir la situation actuelle qui leur a apporté des droits et parfois beaucoup de privilèges. D'autre part, il existe des groupes convaincus que, face aux défauts des régimes collectifs latino-américains, la seule solution pour tous les pays se trouvent dans les régimes individuels. Mais l'expérience même de la région, ainsi que celle des pays plus développés dans ces domaines, montre qu'il existe une grande variété d'alternatives possibles.

On peut qualifier ces positions d'exagérées et de polarisées, chargées d'un contenu idéologique. Elles ont empêché un débat nécessaire pour atteindre les objectifs mentionnés.

Pour ce motif, il est utile de présenter les grandes lignes utilisées dans l'élaboration des projets de coopération technique dans la région, ainsi que dans les programmes de formation.

d) Les régimes ayant divers niveaux de couverture

Le développement des régimes de retraite dans la région n'a pas aidé au renforcement des prestations complémentaires.

Dans les pays du cône sud, les promesses de légiférer n'ont pas été tenues. Il n'existait pas d'espace pour ces régimes.

Nous examinerons maintenant les orientations et les bases qui illustrent des alternatives dans le cadre du mandat de l'OIT, à savoir un régime de base universel et obligatoire et un régime complémentaire. Le mandat de l'OIT fait montre de flexibilité dans le respect des conventions, selon les conditions et les préférences de chaque pays.

e) Régime de base universel et obligatoire

On propose, en partant des régimes en vigueur, d'assurer une couverture de base et obligatoire, en cas d'invalidité, de vieillesse et de décès, à tous les citoyens qui font partie du marché du travail, en tenant compte de critères d'ordre social mais aussi des impératifs juridiques ou constitutionnels. Les conventions de l'OIT suggèrent de couvrir 75% de la population, quoique l'idée d'atteindre l'universalité est implicite dans ce principe.

Sur ce point, il existe une coïncidence venant des personnes qui ont des capacités et des besoins différents de protection. D'un coté, les personnes ayant une capacité permanente de contribution pour préparer leur retraite. D'un autre côté, des personnes ayant une capacité réduite ou nulle, comme c'est le cas des plus pauvres et parfois de certains travailleurs du secteur formel qui reçoivent de bas salaires. Un des défis est donc celui de trouver des formules viables pour atteindre le partage des risques entre tous les habitants du pays, donc d'identifier les sources de financement nécessaires pour couvrir les contingences de ceux qui ne peuvent compléter leurs apports au système.

La question est de savoir si on peut éliminer la distribution des risques et séparer ceux qui ont la possibilité de cotiser de ceux qui ne l'ont pas, laissant ainsi les premiers dans un régime assuré et les autres, dans un régime d'assistance sociale, et de savoir également si les risques et les coûts seront distribués parmi tous les participants au même régime et s'il faut accorder des droits égaux à tous. La majorité des pays industrialisés ont pris la décision de distribuer les risques, les coûts et les bénéfices dans la population dans son ensemble. Cependant, en Amérique latine les expériences négatives dans ce domaine sont reconnues, mais ceci ne doit pas s'opposer à la recherche d'autres solutions.

Les cotisations et les contributions devraient avoir un caractère tripartite, car la couverture intéresse aussi bien le travailleur que l'entreprise et l'État. Ce dernier devrait apporter les montants nécessaires pour faire face aux carences de ceux qui n'ont pas la possibilité de contribuer. Un régime à caractère universel ne peut pas être financé exclusivement sur la base de la capitalisation.

Les bénéfices devraient être de l'ordre de 40% à 50% des revenus de la dernière partie de la vie de travail. La hausse des bénéfices devra être faite selon les variations du coût de la vie et de la croissance de l'économie.

En ce qui concerne l'age de la retraite, il devrait se situer d'une façon flexible entre 60 et 65 ans. Mais on devra tenir compte des cas particuliers, en faisant des prévisions d'ordre financier et actuariel. Ainsi, pour les travailleurs qui exécutent des t'ches pénibles, insalubres, et qui causent un épuisement prématuré, on devrait trouver les ressources nécessaires pour financer ces retraites précoces.

La gestion des fonds devrait être à la charge daun organisme public avec participation réelle des intéressés et l'utilisation des technologies modernes de gestion qui permettent, dans chaque pays, une connaissance et un contrôle permanent de la situation et de l'évolution des équilibres démographique et financier. Dans ce sens, la mise en place et le renforcement des bureaux de surintendance des régimes réformés ont été très positifs. Cet élément de base permet de respecter les principes fondamentaux de la protection sociale reconnus par le droit international et particulièrement par les normes de l'OIT. Il faudrait également éviter le développement des distorsions qu'on a observées dans les programmes de couvertures des premiers régimes.

Cela signifie qu'il faut développer un style de gouvernement qui réponde aux intérêts des affiliés et qui maintienne une relation entre les coûts et l'efficacité.

Il est essentiel de revaloriser, d'un point de vue politique et éthique, le thème des personnes âgées, des personnes qui souffrent d'invalidité et des survivants qui se trouvent sans protection. Les discussions et les questionnements sur ces sujets qui ont cours en Amérique latine, à l'occasion des processus de réforme, même avec une charge idéologique, peuvent, s'ils sont bien conduits, être le début de cette revalorisation politique et éthique.

 

 

 

f) Les régimes complémentaires Ces régimes complémentaires doivent répondre aux aspirations des affiliés, en leur permettant d'obtenir les prestations nécessaires au maintien du niveau de vie qu'ils avaient à la fin de leur période de travail. On peut obtenir de tels bénéfices par le biais des conventions collectives de travail ou d'autres ententes similaires.

La gestion pourrait être confiée à des organismes spécialisés dans la gestion des fonds individuels et des fonds collectifs, sous une efficace supervision de lÎÉtat qui doit contrôler cette gestion. L'objectif serait que le participant type puisse obtenir une prestation située entre 25 et 30% du revenu gagné durant ses dernières années de travail.

En résumé, il s'agit d'atteindre un niveau de couverture complémentaire qui présente des options encourageant l'efficacité et qui permettent la couverture la plus complète possible, avec de la flexibilité, et que son impact soit positif pour l'économie, avec des coûts d'administration raisonnables.

 

COMMENTAIRE DE LA FIN

Il est clair que les réformes réalisées dans la région ont permis de mettre de l'ordre dans le régime de couverture en vigueur. Il est aussi évident qu'il y a encore des défis importants en cours, notamment en ce qui concerne les composantes de la capitalisation individuelle. De plus, elles devront susciter des pressions politiques pour s'attaquer aux grands changements touchant les objectifs d'intégration sociale qu'on n'a pas encore atteints dans la région.

La riche expérience latino-américaine, sa comparaison avec l'expérience d'autres régions et la mise sur pied d'alternatives originales, ainsi que le dialogue tripartie permanent, devraient permettre aux responsables des politiques sociales et économiques des différents pays d'harmoniser leurs stratégies en matière de sécurité sociale et de moderniser les régimes actuels.

Nous pensons qu'il s'agit donc de processus pratiquement permanents de révision auxquels doivent participer toutes les personnes intéressées par les aspects économiques, sociaux et même politiques de ces réformes.