Concerter la société civile en Amérique : l’Alliance sociale continentale
 

Peter Bakvis, Confédération des syndicats nationaux (Québec, Canada)
Novembre 1999

Depuis une quinzaine d’années, l’intégration économique des Amériques avance à pas de géant. La progression est particulièrement rapide aux deux extrémités de l’hémisphère. En effet, les négociations commencent presque en même temps, au milieu des années 80, au sujet du libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALE) ­ qui deviendra plus tard l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ­ et de l’accord Mercosur pour le cône Sud. Les deux traités sont en vigueur au début des années 90 (1989 pour le libre-échange canado-états-unien et 1991 pour le Mercosur); quant à l’ALENA, il prend effet en janvier 1994. L’objectif de la création d’une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), énoncé pour la première fois à la fin de 1994, pave la voie à l’instauration, d’ici 2005, d’une zone unifiée de libre-échange comprenant tous les États souverains des Amériques à la seule exception de Cuba, soit au total trente-quatre pays.

Dans le cas de la ZLEA, on sent une certaine volonté de conférer un minimum de transparence aux négociations et certains pays paraissent prêts à tenir compte des retombées sociales de la libéralisation des marchés. Néanmoins, les traités actuels résultent en général de démarches très opaques au cours desquelles seuls des groupes sélects d’intérêts privés commerciaux ont été consultés. Peut-on s’étonner, dès lors, que les accords issus de ces négociations consacrent une philosophie néolibérale de l’intégration économique qui est loin de se borner à l’élimination des entraves à la libre circulation des biens et de certains services? Les accords obligent les autorités à lever la plupart des obstacles à la circulation des capitaux et limitent sérieusement leur marge de manœuvre quant à la création de nouvelles sociétés d’État et à l’encadrement du monde des affaires. La manifestation la plus frappante de cette dernière catégorie d’interdiction se trouve indubitablement dans le chapitre 11 de l’ALENA, grâce auquel les entreprises privées peuvent obliger les gouvernements à leur verser des dommages-intérêts si une mesure gouvernementale porte préjudice à leurs activités; ce chapitre comprend d’ailleurs une définition si vaste de la notion d’" expropriation " qu’elle comprend même un manque à gagner. Est-il besoin d’ajouter que l’ALENA ne confère aucun pouvoir similaire aux gouvernements qui voudraient obliger une multinationale à verser des dommages-intérêts si jamais ses activités nuisaient à l’intérêt de ses citoyens? La société états-unienne Ethyl a réussi à se prévaloir du chapitre 11 pour forcer le gouvernement canadien à abandonner son projet d’interdire un additif à l’essence nocif appelé MMT, ainsi qu’à lui verser 19 000 000 $US en dédommagement (13 000 000 $ en dommages-intérêts et 6 000 000 $ en frais de contentieux). Le gouvernement canadien essaie maintenant de convaincre ses partenaires de l’ALENA de réviser l’interprétation de ce chapitre.

Les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) avaient l’intention de transposer les principes du chapitre 11 de l’ALENA au projet d’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI). Or, ce sont les conséquences de l’application du chapitre 11 de l’ALENA, plus que toute autre considération, qui ont montré la menace que représentent ces nouveaux accords et qui ont soulevé le tollé public ayant finalement mené à l’abandon des négociations sur l’AMI en octobre 1998.

Comme ce fut le cas pour l’AMI, la mobilisation de la société civile dans le dossier de l’intégration économique des Amériques résulte en grande partie du fait que les pays engagés dans le processus omettent de consulter les secteurs de la société qui craignent sortir perdants de cette aventure, et encore plus de leur faire des concessions. C’est ainsi que le libre-échange avec les États-Unis devient un sujet brûlant au Canada de 1986 à 1988, lorsque les syndicats, le milieu artistique et les organisations populaires de tous les horizons rallient leurs membres contre un traité qui passe totalement sous silence leurs préoccupations. Ces groupes estiment que le libre-échange va à l’encontre de leurs intérêts, jugeant qu’il aurait un effet dévastateur sur l’emploi, les programmes sociaux et l’identité culturelle canadienne. Ils commencent aussi à sentir que c’est une menace aux droits démocratiques et à la possibilité de confier au gouvernement la réalisation d’une vision d’avenir pour le pays. L’opposition est particulièrement véhémente en raison du refus du gouvernement de mettre en place des aménagements. La campagne anti-libre-échange donne naissance au Réseau pro-Canada, qui deviendra ensuite le Réseau canadien d’action (ainsi qu’à la constitution de la Coalition québécoise d’opposition au libre-échange), et qui regroupe tous les grands syndicats et organismes populaires du pays. Le réseau réussira presque à faire échec au libre-échange en en faisant le thème principal des élections fédérales de novembre 1988, au cours desquelles la majorité des Canadiens voteront pour les deux partis opposés à l’accord. Toutefois, le régime électoral unidimensionnel canadien permet au Parti conservateur, qui rallie les forces favorables au projet, de remporter l’élection et de ratifier le traité avec les États-Unis.

Le Canada a beau être le premier partenaire commercial de son voisin du Sud, le libre-échange bilatéral ne cause à peu près pas de vagues aux États-Unis, en partie parce que le poids des échanges est beaucoup moins important dans ce pays qu’au Canada (les exportations représentent moins de 10 pour 100 du produit national brut [PNB] aux États-Unis mais plus du tiers du PNB au Canada). Mais surtout, à part pour quelques producteurs de biens primaires, les grands joueurs des États-Unis estiment qu’ils n’ont pas grand-chose à craindre du Canada, pays dont la population équivaut à onze pour cent de la leur, où les salaires sont comparables, les programmes sociaux plus complets et le secteur secondaire moins efficace. Mais les enjeux changent radicalement avec les négociations de l’ALENA, qui débutent en 1991. La perspective d’un libre-échange avec le Mexique fait craindre les pertes d’emploi causées par le déménagement des usines à la faveur d’une économie où les salaires sont bas et où la réglementation environnementale laisse à désirer. On craint que l’entente n’exerce une pression générale à la baisse sur les salaires et sur les normes de protection sociale et environnementale.

Un mouvement de pression majeur prend son élan, dirigé par des organismes syndicaux comme l’AFL-CIO et par des groupes environnementaux comme le Sierra Club, les Amis de la Terre et Greenpeace. On crée ainsi dès le début des négociations de l’ALENA un réseau spécifique ayant pour but principal de mobiliser le grand public et de sensibiliser les membres du Congrès : c’est la Citizens’ Trade Campaign. Un deuxième organe voit le jour, l’Alliance for Responsible Trade (ART), qui a pour but de bâtir une coalition intersectorielle et de formuler des solutions de rechange à l’ALENA. L’ART s’attache tout particulièrement à créer des liens avec des coalitions similaire dans les autres pays de l’ALENA. Dans ce survol de la concertation internationale apparue pour lutter contre l’ALENA, il faut aussi mentionner certains groupes actifs à la frontière mexico-états-unienne, dont le plus important est la Coalition for Justice in the Maquiladoras.

Au Canada anglais, les premières actions transfrontalières permanentes à voir le jour prennent la forme d’un modeste projet de solidarité Canada-Mexique lancé par un groupe de syndicalistes et de travailleurs de solidarité internationale à Toronto provenant de groupes établis comme le Latin American Working Group (LAWG). Baptisé Common Frontiers, le projet se transformera en coalition solide sur l’intégration continentale et ralliera le Congrès du travail du Canada, première fédération syndicale du pays. Au Québec, une coalition constituée par les grands syndicats, les organisations de solidarité internationale et, par la suite, des groupes environnementaux et populaires, est fondée en 1991 sous le nom de Coalition québécoise sur les négociations trinationales. Ce groupe, qui deviendra le Réseau québécois sur l’intégration continentale (RQIC) en 1994, consacre des efforts importants à la formulation de solution de rechange populaires à l’ALENA (puis à la ZLEA) et à l’élaboration de stratégies communes avec ses organismes partenaires au Canada et dans les autres pays.

Tirer profit de l’expérience des partenaires : le projet social

Parmi les trois pays de l’ALENA, l’opposition la plus unie, la plus constante et la plus visible est menée au Mexique par la Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC), coalition d’organismes syndicaux, environnementaux et populaires fondée au début de 1991. D’emblée, la RMALC dresse la liste des considérations sociales devant être abordées dans les pourparlers sur l’ALENA. Essentiellement, la coalition mexicaine réclame non pas l’abandon des négociations, comme certains groupes canadiens et états-uniens, mais plutôt son élargissement en fonction des préoccupations populaires. Il s’agit par exemple d’énoncer l’obligation de respecter des normes élémentaires en matière d’environnement et de relations du travail, d’adhérer à des codes de droits sociaux et de droits de la personne, et de protéger l’agriculture de subsistance. En proposant des solutions de rechange populaires au libre-échange à l’échelle multinationale, la RMALC jette les bases d’une coopération beaucoup plus complète avec des organismes partenaires aux États-Unis et au Canada que si le seul point commun avait été de dire " non à l’ALENA " ou " ne touchez pas à notre souveraineté nationale ". Bien que des mouvements carrément opposés au libre-échange aient aussi vu le jour dans les pays de l’ALENA, ces mouvements avaient tendance à se concentrer dans les milieux de droite.

Les mouvements de la société civile qui s’opposent à l’ALENA tout en se voulant progressistes ne prétendent pas à la base qu’il soit néfaste d’augmenter le volume du commerce entre les pays américains; ils soulignent seulement que le problème provient du fait que l’intégration économique s’effectuera selon des règles édictées par les seules sociétés privées. Selon la position de la RMALC, qui sera vite reprise par les coalitions progressistes au Canada et aux États-Unis, il faut profiter de l’intégration régionale dans un premier temps, et continentale dans un deuxième temps, pour obliger les gouvernements à adopter de nouvelles règles internationales qui mettraient un frein à la domination grandissante des multinationales.

En traitant de questions telles que le droit du travail et l’environnement, la RMALC met en lumière des préoccupations qui transcendent les frontières nationales. D’un côté, on reconnaît comme légitimes les appréhensions du Canada et des États-Unis selon lesquelles un libre marché débridé risque de niveler par le bas les normes socio-environnementales. D’un autre côté, on répond aux aspirations des progressistes mexicains qui veulent ouvrir leurs frontières avec leurs voisins du Nord pour améliorer le niveau de vie des Mexicains en général. Visant à favoriser l’élaboration d’une stratégie trinationale concertée, la RMALC lance une série de réunions trinationales d’alliés opposés à l’ALENA durant les négociations de 1991-1992. On observera aussi dans les trois pays une concertation trinationale informelle mais efficace des coalitions nationales pendant la négociation des volets concernant le droit du travail et l’environnement ainsi que pendant les procédures de ratification, en 1993.
En 1994, l’ALENA est en vigueur et on se prépare au sommet des chefs d’État qui aura lieu à Miami en décembre pour inaugurer le processus de la ZLEA. À ce moment, la RMALC et ses alliés canadiens et états-uniens ­ principalement l’ART, Common Frontiers et le RQIC ­ lancent un appel aux organisations des autres pays des Amériques qui partagent leurs appréhensions. La proposition reçoit un accueil enthousiaste, surtout chez les organisations de la société civile du cône Sud qui cherchent aussi des alliés dans d’autres régions de l’hémisphère.

Le manque d’espace nous empêche malheureusement de rendre compte de la multitude d’expériences vécues par les groupes populaires dans les divers pays des Amériques qui adressent des revendications précises aux gouvernements nationaux. De même, nous ne pouvons que mentionner le travail transfrontalier très important des organisations de la société civile qui s’est accompli en réaction aux ententes régionales d’intégration comme le Pacte andin et la Communauté économique de l’Amérique centrale. Puisque nous nous concentrons ici sur les origines de l’Alliance sociale continentale, deux expériences du Sud de l’hémisphère méritent d’être citées, à savoir celles du Chili d’une part et des pays du Mercosur d’autre part.

Les pourparlers préliminaires au sujet du marché commun du cône Sud (Mercosur) débutent en 1986 et se concluent en 1991 par la signature du traité d’Asunción, qui instaure une zone de libre-échange pour la plupart des produits faisant l’objet d’un commerce entre les quatre pays membres (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay). Le traité amorce également un processus d’établissement d’un marché commun, lequel voit le jour en 1995 et prévoit essentiellement des tarifs douaniers externes communs et un processus d’harmonisation des normes, des politiques macro-économiques et sociales et des politiques en droit du travail. Chez les syndicats, les écologistes et les organismes populaires, la création du Mercosur n’est pas perçue à l’origine comme un dossier majeur justifiant la mobilisation de leurs membres. Deux raisons expliquent ce fait. Premièrement, à cause du niveau de développement socio-économique comparable (quoique non identique) des quatre pays, il n’y a pas lieu de s’attendre à de grands inconvénients, sauf temporairement pour certaines régions frontalières. Par ailleurs, ces pays sud-américains ne considèrent pas leurs voisins comme une menace politique. Enfin, lorsqu’on se penche sur l’harmonisation des politiques sociales et du droit du travail, les syndicats et les autres organisations non gouvernementales sont invités à prendre part au débat quadrinational et à se joindre au Conseil consultatif socio-économique du Mercosur. La décision de faire participer des membres de la société civile au processus d’intégration, ne serait-ce qu’à titre consultatif, s’inspire du modèle de l’Union européenne et correspond à une approche qui est à l’opposé de l’attitude secrète et exclusive des pays de l’ALENA. Cette participation de la société civile mènera finalement à la ratification, par les quatre chefs d’État, en décembre 1998, d’une déclaration sur les questions sociales et le droit du travail des pays du Mercosur, laquelle prévoit un mécanisme tripartite d’application.

Création d’une nouvelle alliance

Les craintes des organisations de la société civile des pays du Mercosur à l’égard des retombées de l’intégration économique augmentent considérablement lorsque les gouvernements de ces pays se joignent au processus de la ZLEA. Les syndicats et les autres organismes populaires redoutent les conséquences du poids politique et économique de l’Amérique du Nord, en face duquel leurs pays sont bien peu de chose dans des négociations sur le commerce. Ils redoutent en particulier que l’ALENA ne serve de modèle à la ZLEA. L’existence des petites ententes trinationales sur le droit du travail et l’environnement ne pèse pas lourd étant donné le silence presque absolu de l’ALENA dans le domaine social. Les organisations populaires des pays du Mercosur se montreront donc très ouvertes aux invitations des coalitions des pays de l’ALENA qui s’opposent aussi à ce que l’on prenne l’ALENA comme modèle pour l’intégration des Amériques. C’est en 1995 que l’on voit les premiers échanges réguliers d’analyses et d’informations sur les divers aspects de l’intégration continentale entre les organisations des pays de l’ALENA et celles du cône Sud, surtout du Brésil. La plus grande fédération syndicale brésilienne, la Central Única dos Trabalhadores (CUT), sera un des principaux acteurs de ces échanges. Avec d’autres organisations de la société civile du Mercosur, elle produira une analyse hautement critique des effets dévastateurs que pourrait avoir une ALENA continentale sur le Sud. Ces organisations offrent du même souffle les fruits de leur propre expérience, riche de la participation au processus du Mercosur, surtout en ce qui a trait à la manière de formuler des propositions concrètes pour intégrer la question sociale aux pourparlers internationaux.

En mai 1997, la CUT s’allie à deux autres fédérations syndicales et à plusieurs organisations non gouvernementales pour tenir une conférence à Belo Horizonte (Brésil), immédiatement avant un sommet des ministres du Commerce de l’hémisphère. On voit affluer à la conférence, des quatre coins des Amériques, un millier de représentants de la société civile dénonçant le caractère néolibéral et exclusif du processus de la ZLEA et réclamant l’élargissement des négociations pour qu’elles portent sur diverses préoccupations sociales, depuis les droits de la personne jusqu’aux droits syndicaux, en passant par le développement durable et la dette extérieure des pays du Sud.

Ce n’est pas la première fois que les membres de la société civile se concertent à l’échelle continentale dans le dossier de la ZLEA. Citons en particulier le mouvement syndicaliste des Amériques, dont la plus grande partie est affiliée à l’Organisation régionale interaméricaine des travailleurs (ORIT), qui coordonne déjà les revendications syndicales concernant les accords commerciaux dans les Amériques depuis quelques années, et qui jouera un rôle important dans l’organisation de la rencontre de Belo Horizonte. Il convient de souligner le caractère multisectoriel remarquable de cette conférence, qui rassemblait un vaste éventail d’organisations actives dans les domaines de l’environnement et des droits des travailleurs, de la personne, de la femme, des paysans, etc. La conférence se conclura par une proposition de création d’une " alliance sociale continentale " qui jouera le rôle d’organe permanent de coordination des organisations de la société civile des Amériques préoccupées par l’intégration économique.

L’Alliance sociale continentale (ASC) voit le jour officiellement un an plus tard, en avril 1998, au Sommet des peuples de l’Amérique tenu à Santiago (Chili). Cet événement coïncide avec le deuxième sommet des chefs d’État des Amériques, qui confirme officiellement la volonté d’entamer les négociations en vue d’instaurer la ZLEA.

Les organisations non gouvernementales chiliennes qui accueillent le Sommet des peuples avaient accompli un travail de recherche et de sensibilisation considérable sur les retombées de l’intégration économique dans leur pays. En effet, avant même que l’ALENA n’entre en vigueur en 1994, le Chili avait été le premier État à tenter de se prévaloir des dispositions de l’ALENA qui fixent les règles d’admission d’un nouveau pays. L’opposition états-unienne empêchera son accession au groupe, mais le Chili négociera des accords bilatéraux de libre-échange avec le Mexique et le Canada. Ne négligeant aucun débouché, il deviendra aussi un membre associé du Mercosur.

Au Sommet des peuples de Santiago, on organise onze forums sectoriels ou thématiques auxquels participent au total un millier de représentants de la société civile, et on adopte une déclaration d’appui à " nos objectifs d’intégration fondés sur les valeurs de la démocratie, de l’égalité et de la justice sociale ". Le Sommet se démarque par la rédaction d’une contre-proposition détaillée à la ZLEA appelée Des alternatives pour les Amériques. Ce document de soixante pages est produit en quatre langues dans les quelques mois qui suivent le Sommet et connaîtra par la suite une vaste diffusion sur le continent en tant qu’instrument d’information et de revendication.

Depuis Santiago, l’ASC est devenue une constante dans le processus d’intégration. Une réunion continentale de coordination a lieu en mars 1999 au Costa Rica et se traduit par l’adoption d’un plan d’action d’un an en réaction aux nouveaux stades du processus de la ZLEA et par la désignation d’un comité de coordination dont les membres communiquent ensemble régulièrement. La création de l’ASC a également déclenché la création ou le développement d’autres alliances nationales ou régionales, notamment l’Alianza Chile por un Comercio Justo y Responsable, la Rede Brasileira pela Integraçno dos Povos et l’Initiativa Cívil para la Integración de Centroamérica. Les coalitions plus anciennes du Canada, du Québec, des États-Unis et du Mexique ont intensifié d’un cran leurs activités de recherche, d’information et de pression et ont participé à divers projets d’échange et d’assistance avec des coalitions sœurs d’autres pays.

Il semble que les autorités officielles admettent de plus en plus que la société civile constitue une force crédible en plein essor dont il faut tenir compte dans l’intégration des Amériques. Témoin l’engagement exprimé dans la déclaration finale du sommet officiel des chefs d’État à Santiago en avril 1998, selon lequel la société civile serait consultée dans le processus de la ZLEA. Quelques gouvernements ont certes entrepris des consultations nationales, mais les suites données à cet engagement à l’échelle continentale sont décevantes. Un comité de " participation de la société civile " a bien été intégré aux structures de la ZLEA et dirigé par le Canada, pays qui a admis ses fautes dans la débandade de l’AMI et a insisté avec vigueur sur la nécessité de rendre le processus de la ZLEA transparent et axé sur la consultation. Toutefois, ce sont les pays les plus réfractaires qui semblent dominer les travaux du comité, du moins jusqu’au milieu de 1999. En effet, la seule mesure concrète du comité a été d’inviter les intéressés à envoyer leurs suggestions par écrit à une adresse ­ une case postale ­ à Miami. Toutes les propositions visant à mener une consultation plus active, à favoriser les échanges ou à faciliter la collecte d’informations, les mesures de sensibilisation ou les analyses se sont heurtées à une fin de non-recevoir. En tant qu’hôte de la réunion ministérielle de la ZLEA en novembre 1999 à Toronto, le gouvernement canadien a l’occasion de montrer si le fait d’encourager la participation de la société civile au processus d’intégration continentale se borne pour lui à payer sa part des frais de location d’une case postale dans le sud de la Floride.

Peter Bakvis fait partie de la Confédération des syndicats nationaux (CSN), organisation membre du Réseau québécois sur l’intégration continentale (RQIC).
 

Laboris
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